NGHIÊN CỨU PHÁP LUẬT AN SINH XÃ HỘI MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI

TS. LÊ THỊ HOÀI THU - Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

Trong đời sống xã hội các mối quan hệ giữa con người với con người, giữa con người với cộng đồng được hình thành và phát triển ngày càng đa dạng và phức tạp. Khi của cải xã hội ngày càng nhiều thì mức độ thoả mãn nhu cầu ngày càng tăng, điều này cho thấy việc thoả mãn nhu cầu của cuộc sống phụ thuộc vào khả năng lao động của con người.

Tuy nhiên, trong suốt cuộc đời không phải lúc nào con người cũng có thể lao động tạo ra thu nhập, trái lại có nhiều trường hợp xảy ra gây cho con người bị giảm hoặc mất khả năng lao động như: ốm đau, tai nạn, già yếu, thất nghiệp, nghèo đói, chết... Đồng thời, con người còn phụ thuộc rất nhiều vào điều kiện tự nhiên, môi trường xã hội. Những điều kiện này không phải lúc nào và ở đâu cũng thuận lợi, may mắn. Những rủi ro này là khó có thể tránh khỏi và dự báo trước được. Mỗi khi như vậy, từng cá thể phải tìm mọi cách để khắc phục. Tập hợp các rủi ro, bất lợi của các cá nhân nêu trên chính là rủi ro có tính xã hội, thậm chí lại có tính toàn cầu đòi hỏi toàn nhân loại phải giải quyết. Để giải quyết tốt những vấn đề xã hội, một trong những nhiệm vụ cơ bản của mỗi nhà nước là phải xây dựng hệ thống chính sách xã hội mà an sinh xã hội là loại chính sách xã hội phổ biến.

Theo quan niệm của tổ chức lao động quốc tế (ILO) an sinh xã hội là vấn đề liên quan đến việc bảo đảm những gì mà xã hội cung cấp cho các thành viên của nó qua một loạt chính sách công cộng, nhằm bù đắp sự bần cùng về kinh tế, do những nguyên nhân của việc giảm sút kết quả thu nhập thực tế từ việc ốm đau, thai sản, tai nạn lao động, thất nghiệp, tàn tật, chăm sóc y tế, trợ cấp gia đình đông con, người già chết v. v.
Cho tới nay, tất cả các quốc gia trên thế giới đều thừa nhận được hưởng dịch vụ an sinh xã hội là một trong những quyền của con người trong mọi thời đại và mọi chế độ xã hội. Việc thực hiện an sinh xã hội không bị giới hạn bởi bất kỳ rào cản chính trị hay địa lý nào, thể hiện rõ nhất đó là các hoạt động cứu trợ xã hội, các hiệp định hợp tác về BHXH giữa các quốc gia vì một thế giới hoà bình, ổn định và phát triển. An sinh xã hội ngày càng chứng minh được vai trò quan trọng đối với mỗi quốc gia trên thế giới.

An sinh xã hội trong các công ước và khuyến nghị của Tổ chức lao động quốc tế (ILO)

Một trong những chức năng chính của ILO là hình thành những qui định có tính pháp lý và chương trình mang tính toàn cầu nhằm cải thiện điều kiện sống và việc làm cho người lao động. Một phương thức cơ bản để thực hiện chức năng đó chính là thông qua các Công ước và khuyến nghị. Năm 1952, Công ước số 102 về an sinh xã hội (Những tiêu chuẩn tối thiểu) đã được hội nghị toàn thể của Tổ chức lao động quốc tế thông qua, bao gồm 9 nhánh (tạm gọi là các chế độ). Đó là, chăm sóc y tế; ốm đau; thất nghiệp; tuổi già; tai nạn lao động; trợ cấp gia đình; thai sản; mất sức lao động; tuất. Những quốc gia phê chuẩn Công ước này áp dụng các các điều khoản của Công ước vào hệ thống pháp luật của nước mình và sẽ hình thành một hệ thống tối thiểu. Ngoài ra, Công ước đòi hỏi sự bình đẳng trong đối xử đối với người bản xứ và không phải bản xứ, cũng như qui định những hoàn cảnh ngừng chi tả trợ cấp và quyền khiếu nại khi bị từ chối chi trả.
Công ước này là một tập hợp tất cả các chính sách trong một tài liệu toàn diện, dựa vào đó các nước thành viên tham gia ký kết và xác định những chế độ được coi là nòng cốt của hệ thống an sinh xã hội nước mình. Theo Công ước 102, Nhà nước chịu trách nhiệm chính về bộ máy quản lý, sự bảo đảm an toàn và kiểm soát hoạt động của quỹ an sinh xã hội, tạo điều kiện cho đại diện của những người được bảo vệ, người sử dụng lao động và Chính phủ cùng tham gia.
Công ước 102 duy trì những tiêu chuẩn quan trọng cơ bản về an sinh xã hội mặc dù đã có hàng loạt các Công ước cụ thể, chi tiết về các nhánh (chế độ) đặc biệt này. Có thể kể đến các Công ước và khuyến nghị về an sinh xã hội sau:
Công ước:
Số 102 An sinh xã hội (Các tiêu chuẩn tối thiểu), 1952
Số 103 Bảo vệ thai sản (Sửa đổi), 1952
Số 118 Bình đẳng trong đối xử ,1962
Số 121 Chế độ về tai nạn lao động, 1964
Số 128 Chế độ mất sức lao động, tuổi già và tuất, 1967
Số 130 Chế độ ốm đau và chăm sóc y tế, 1969
Số 157 Duy trì quyền lợi BHXH, 1982
Số 165 Quy định tối thiểu những người làm việc trên biển (Sửa đổi), 1987
Số 168 Xúc tiến việc làm và chống thất nghiệp, 1988.
Khuyến nghị:
Số 95 Bảo vệ thai sản (Sửa đổi), 1952
Số 121 Chế độ tai nạn lao động, 1964
Số 131 Chế độ mất sức lao động, tuổi già và tuất, 1967
Số 134 Chế độ ốm đau và chăm sóc y tế, 1969
Số 162 Người lao động cao tuổi, 1980
Số 167 Duy trì quyền lợi BHXH, 1983
Số 176 Xúc tiến việc làm và chống thất nghiệp, 1988.
Ngoài ra, còn có một số các Công ước về an sinh xã hội với những tiêu chuẩn cao hơn, chẳng hạn về đối tượng hoặc mức hưởng các chế độ. Tuy nhiên, Công ước 102 vẫn còn có hiệu lực, bao gồm mục tiêu tối thiểu, cơ bản đối với từng nhánh (chế độ) và thiết lập được một phạm vi rộng lớn với những quy định có tính nguyên tắc chung nhằm khuyến khích phát triển mạnh mẽ các chương trình (hệ thống) an sinh xã hội ở khắp các quốc gia. Như vậy, an sinh xã hội sẽ làm chức năng phòng ngừa, khắc phục rủi ro thông qua chính sách BHXH, BHYT, bảo hiểm thất nghiệp và chính sách trợ giúp xã hội liên quan đến giáo dục, dạy nghề tạo việc làm, chính sách trợ giúp xã hội.

Pháp luật an sinh xã hội ở một số nước trên thế giới và xu hướng cải cách

Nhằm duy trì ổn định kinh tế - xã hội, nhiều nước trên thế giới đã ban hành hệ thống pháp luật về an sinh xã hội và không ngừng cải cách hệ thống pháp luật của mình. Ngày nay, xu hướng cải cách hệ thống an sinh xã hội ở các nước rất khác nhau. Đối với các nước phát triển, nguyên nhân cải cách là do tỷ lệ người già ngày càng tăng, kéo theo sự gia tăng thâm hụt quỹ lương hưu và quỹ BHYT. Nguyên nhân trực tiếp dẫn đến cải cách hệ thống an sinh xã hội đối với nhiều nước đang phát triển là nhằm cơ cấu lại hệ thống an sinh xã hội truyền thống yếu kém và mở rộng phạm vi. Trong khi đó, các nước chuyển đổi cải cách hệ thống an sinh xã hội bởi gánh nặng về tài chính đối với chính phủ quá lớn.

Hệ thống an sinh xã hội Đức
Được hình thành từ thế kỷ 19 với bốn loại bảo hiểm cơ bản là: BHYT (1883); Bảo hiểm tai nạn (1884); Bảo hiểm hưu trí (1889); Bảo hiểm thất nghiệp (1927). Từ năm 1994, nước Đức thực hiện đạo luật về bảo hiểm chăm sóc sức khoẻ và loại bảo hiểm này trở thành một trong những bộ phận cơ bản của hệ thống BHXH Đức. Bên cạnh hệ thống bảo hiểm, các hình thức bảo trợ xã hội khác như: bảo trợ nuôi dưỡng trẻ em, bảo trợ giành cho người già... cũng được phát triển mạnh mẽ ở Đức.
Hệ thống an sinh xã hội Đức chủ yếu thực hiện theo mô hình Bismarck, lấy hệ thống BHXH làm nòng cốt để thực hiện chính sách an sinh cho mọi người dân. Hệ thống pháp luật BHXH ở Đức thực hiện trên cơ sở "hợp đồng giữa các thế hệ", thanh toán bảo hiểm trên nguyên tắc phụ thuộc, trong đó thế hệ lao động trẻ đóng những khoản tài chính để cung cấp bảo hiểm hưu trí cho thế hệ già. Mặc dù, trong những năm gần đây, hình thức thanh toán bảo hiểm kiểu này đang được cải cách theo hướng linh hoạt hơn, nhưng nó vẫn chủ yếu được dựa trên sự đóng góp tài chính của ba bên: người lao động, người sử dụng lao động và Nhà nước.
Do những áp lực lớn về cơ cấu tuổi thọ dân số cũng như gánh nặng hưu trí vào năm 2001 chính phủ Đức đã ban hành đạo luật cải cách hưu trí mới với mục tiêu là ổn định các tỷ lệ đóng góp trong quỹ hưu trí. Theo luật năm 2001 tỷ lệ đóng góp trong hệ thống hưu trí công cộng sẽ ở mức 20% vào năm 2020 và 22% vào năm 2030. Để đạt được mục tiêu này, phải giảm dần lợi ích hưu trí ở mức từ 70% thu nhập trung bình vào năm 2000 xuống 67% vào năm 2030. Sự sụt giảm quỹ hưu trí công cộng sẽ được bù đắp bằng các nguồn quỹ hưu trí tư nhân vào năm 2004, cải cách hưu trí lại được tiến hành ở Đức với phương châm mang lại sự ổn định về tài chính cho hệ thống BHXH. Cải cách năm 2004 nhằm vào việc tăng độ tuổi nghỉ hưu chính thức từ 65 tuổi lên 67 tuổi vào năm 2035 và tiếp tục khẳng định tỷ lệ đóng góp vào hệ thống hưu trí công cộng ở mức 20% vào năm 2020 và 22% vào năm 20301.

Hệ thống an sinh xã hội Pháp
Được hình thành từ năm 1945 và cho đến tận cuối thập kỷ 70, mô hình an sinh xã hội vẫn áp dụng chủ yếu theo mô hình Bismarck, bởi lẽ trong giai đoạn này nước Pháp đã đạt được tốc độ tăng trưởng bền vững, việc làm đầy đủ, mạng lưới an sinh xã hội mở rộng.
Những năm gần đây cho thấy, mô hình nhà nước phúc lợi là điển hình cho hệ thống an sinh xã hội kiểu bảo thủ. Pháp là nước điển hình kiên trì hỗ trợ chăm sóc trẻ em trước độ tuổi đến trường, trong đó phụ nữ được hưởng mức trợ cấp an sinh rất cao trong thời kỳ có con nhỏ.
Vào cuối thập kỷ 1990 an sinh dành cho người về hưu mới bắt đầu được chú trọng nhiều, điều này thể hiện rất rõ trong luật quỹ an sinh xã hội Pháp (2002). Xu hướng cải cách an sinh xã hội Pháp tập trung vào hệ thống bảo hiểm sức khỏe toàn diện; thành lập một khoản quỹ bồi thường cho những người bị chết vì amiăng; tăng 2,2% lương hưu trí từ 1/1/2002; thêm 11 ngày được nghỉ phép cho các bậc cha mẹ; tăng mạnh quy mô trợ giúp nhà ở; thêm 3.000 địa điểm chăm sóc sức khỏe theo ngày cho trẻ; thực hiện các biện pháp khác nhau nhằm tăng lợi ích và các điều kiện thuận lợi khác cho những người mất khả năng lao động2. Các chương trình an sinh xã hội Pháp hiện nay bao gồm: BHYT; bảo hiểm hưu trí và trợ cấp tuổi già; bảo hiểm thương tật khi làm việc; bảo hiểm thất nghiệp; Trợ cấp gia đình và mỗi chương trình này đều có luật riêng điều chỉnh.

Hệ thống an sinh xã hội ở Thuỵ Điển
Mô hình an sinh xã hội xuất hiện từ những năm 1930 theo mô hình "xã hội dân chủ". An sinh xã hội Thuỵ Điển chủ yếu dựa vào thuế và sự đóng góp, đây là mô hình an sinh xã hội "thân thiện với việc làm", có nghĩa là đảm bảo việc làm cho tất cả mọi người. Vào năm 1999, chính phủ Thụy Điển đã thực hiện các chiến lược hiện đại hoá an sinh xã hội với 4 mục tiêu cơ bản, trong đó có mục tiêu quan trọng là: "Tạo việc làm để nâng cao thu nhập, sau đó việc làm sẽ mang lại thu nhập an sinh". Thuế và hệ thống đóng góp được hình thành với tư cách mang lại lợi ích cho người dân. Biện pháp này của Thụy Điển được đánh giá là tích cực, nó không chỉ mang lại trách nhiệm về tài chính và tổ chức cho hệ thống an sinh xã hội, mà còn mang lại những lợi ích cho hệ thống chăm sóc sức khỏe, ốm đau, bệnh tật. Chính phủ Thụy Điển đã tiến hành nhiều lần cải cách hệ thống an sinh xã hội nhằm đem lại hiệu quả cao nhất trong phân phối an sinh cho người dân. Trong giai đoạn 1991 - 1997, chính phủ đã tiến hành hạn chế những lợi ích ốm đau và thanh toán bảo hiểm bệnh tật3.
Có thể nói hệ thống an sinh xã hội của Thuỵ Điển từ thập kỷ 90 trở lại đây gần như đã đi theo hướng "xã hội dân chủ". Nó chủ yếu được dựa trên nguyên tắc bồi thường sự mất mát thu nhập, đảm bảo thu nhập, nhằm khuyến khích năng suất lao động và việc làm tăng lên và thất nghiệp giảm xuống. Hơn nữa, hệ thống này ít nhiều được dựa trên sự tăng trưởng kinh tế liên tục và việc làm đầy đủ của đất nước (thất nghiệp chỉ dưới 4%). Tuy nhiên, trong thập kỷ 90, hệ thống này ít nhiều vẫn bị ảnh hưởng bởi cuộc khủng hoảng tài chính và thất nghiệp, do vậy nó cần phải được tiếp tục cải cách cho phù hợp với tình hình mới. Ngày nay, các hình thức an sinh xã hội mà Thuỵ Điển áp dụng chủ yếu là: Bảo hiểm hưu trí cho người già;Trợ giúp xã hội; Bảo hiểm thất nghiệp; Chính sách chăm sóc người mẹ cô đơn; Chế độ nghỉ phép và chăm sóc trẻ.

Hệ thống an sinh xã hội Nhật Bản
Hệ thống an sinh xã hội của Nhật Bản ra đời từ những năm 1950 và liên tục được hoàn thiện. Nó đang đóng vai trò cực kỳ quan trọng trong sự nghiệp phát triển kinh tế Nhật Bản. Những thành tố cơ bản của hệ thống này là dùng quỹ xã hội để đảm bảo thu nhập cho những người lâm vào tình cảnh đặc biệt; BHYT; bảo đảm phúc lợi cho những người cao tuổi, người tàn tật và trẻ em nhỏ tuổi cần cần sự chăm sóc thường xuyên; trợ cấp xã hội đối với những người có mức sống thấp hơn mức qui định. Như vậy, có thể thấy an sinh xã hội Nhật Bản bao gồm 3 bộ phận chính: chăm sóc y tế, hưu trí và phúc lợi xã hội khác. Trong đó, hưu trí là bộ phận chiếm tỷ lệ cao nhất trong tổng chi tiêu của hệ thống. Với những thay đổi nhanh chóng về cơ cấu và dân số với tỷ lệ người già tăng lên, số người sinh ra giảm đi, nền kinh tế-xã hội của Nhật Bản sẽ phải đối mặt với những thách thức lớn trong việc duy trì sự ổn định lâu dài. Một trong những hậu quả có thể thấy ngay được là gánh nặng quá lớn và ngày càng tăng của bộ phận dân số trên độ tuổi lao động.
Với những thay đổi về cơ cấu dân số, cùng với sự gia tăng tuổi thọ của người già, chi phí hàng năm dành cho y tế sẽ tăng một cách nhanh chóng và có thể dẫn đến mất cân bằng tài chính của các quỹ bảo hiểm. Với những thách thức đã nêu ở trên, Chính phủ Nhật Bản đã tiến hành cải cách hệ thống an sinh một thành tố quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế dài hạn, bao gồm: Cải cách lại hệ thống tài chính nhà nước; Có chính sách hợp lý trên thị trường lao động nhằm khuyến khích tạo việc làm và thu hút người lao động; Đối với hệ thống hưu trí, cần phải chuyển hoàn toàn sang hệ thống tài khoản cá nhân nhằm hạn chế gánh nặng cho lực lượng lao động, đồng thời đảm bảo được thu nhập lâu dài cho người nghỉ hưu4.

Hệ thống an sinh xã hội Anh
Vào năm 1601, đạo luật cứu tế người nghèo ra đời có nhiệm vụ cung cấp từ thuế địa phương cho các dịch vụ chăm sóc ốm đau, những người nghèo khổ bần cùng, những người không nhà cửa. Trong thế kỷ 18 và 19, các dịch vụ y tế của nước Anh đã phát triển, số lượng bác sĩ tăng rất nhanh, bệnh viện được xây dựng bằng nguồn vốn tư nhân và vốn quyên góp và được hình thành trên cơ sở lòng từ thiện của toàn bộ dân chúng. Trong thập kỷ 20, đạo luật bảo hiểm sức khỏe quốc gia ra đời (1911) và tiếp đến là đạo luật BHXH quốc gia nhằm tái thiết lại hệ thống dịch vụ xã hội sau chiến tranh thế giới thứ II.
ở Anh, cơ cấu đóng góp vào quỹ an sinh xã hội được chia làm 5 nhóm, cụ thể là: Nhóm 1: giới chủ doanh nghiệp và người lao động; Nhóm 2: đóng góp của người tự làm chủ; Nhóm 3: đóng góp của những người tình nguyện bảo vệ quyền lợi cho một số lợi ích; Nhóm 4: đóng góp của những người tự làm chủ trên lợi nhuận thuế của họ; Nhóm 5: đóng góp của người chủ cung cấp cho người lao động nhiên liệu xe hơi hoặc xe hơi xử dụng riêng. Riêng những người lao động làm việc ở độ tuổi đã nghỉ hưu thì không phải đóng góp nhưng chủ của họ tiếp tục phải đóng góp theo luật định5. Chính vì vậy, lợi ích an sinh phụ thuộc vào thanh toán của những người đóng góp như: người chủ, người thợ, người làm việc nửa ngày cho quỹ bảo hiểm quốc gia và chính phủ cũng góp phần vào quỹ này. Còn những lợi ích an sinh xã hội khác thường dành cho những người không đóng góp và được trích từ thuế. Hệ thống an sinh xã hội ở Anh bao gồm: bảo hiểm hưu trí; trợ cấp cho cha mẹ và trẻ em; trợ cấp ốm đau và mất sức lao động; bảo hiểm thất nghiệp; trợ cấp cho những người đang tìm kiếm việc làm.
Tìm hiểu pháp luật an sinh một số nước trên thế giới cho thấy, dù khác nhau về yếu tố địa lý, kinh tế, xã hội, sắc tộc... nhưng pháp luật BHXH và cứu trợ xã hội vẫn là thành tố quan trọng nhất của hệ thống. BHXH được thực hiện thông qua sự đóng góp của các cá nhân và hỗ trợ của Chính phủ và cứu trợ xã hội là việc làm tái phân phối của quốc gia, là chế độ bảo hộ đối với công dân.
Trong những năm gần đây, cùng với những áp lực ngày càng tăng lên của những chi phí an sinh xã hội, đa số các nước, đặc biệt là nước phát triển đưa ra các biện pháp cắt giảm chi phí an sinh xã hội. Những biện pháp chủ yếu bao gồm: giới hạn phạm vi bảo hiểm thất nghiệp, giảm các tiêu chuẩn của lợi ích, hạn chế việc tăng quá mức chi phí y tế, kéo dài tuổi thọ về hưu, kiềm chế việc về hưu sớm, cắt giảm những lợi ích của lương hưu, kiểm soát những lợi ích thương mại, giảm các khoản mục trợ cấp và hạ thấp các tiêu chuẩn trợ cấp.
Sau nhiều năm khám phá, nhiều nước đã nhận ra rằng cung cấp các cơ hội về việc làm tốt hơn là chỉ cung cấp các trợ cấp cho người nghèo. Nhiều nước đã tiến hành đào tạo nghề cho người bị thất nghiệp nhằm cải thiện khả năng đáp ứng nhu cầu thị trường lao động./.

Tài liệu tham khảo:
1 Combating Pverty in Europe: the German Welfare Regime in Practive, Peter Krause, Cash & Care, 2004.
2 Building Social Europe through the Open Method of Coordition, P.I.E. Peter Lang, 2003.
3 Building a Dynamic Europe: the Key Policy Debates, Jodi Gual, IESE, 2004.
4 Hệ thống bảo trợ xã hội ở Nhật Bản, Thông tin khoa học Lao động và Xã hội số 3/2000.
5 Aspects of Britain Social Welfare, London: HMSO,1995.

SOURCE: TẠP CHÍ BẢO HIỂM XÃ HỘI SỐ 9 NĂM 2007