LUẬT DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC VÀ ĐỔI MỚI DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM

Ngày 26/11/2003 Quốc hội Việt Nam đã thông qua Luật doanh nghiệp Nhà nước (sửa đổi). Luật này thay thế Luật doanh nghiệp Nhà nước đã được Quốc hội thông qua ngày 20/4/1995.

I. Khái quát về Luật doanh nghiệp Nhà nước (sửa đổi).

Có những lý do cho sự thay thế này và Luật Doanh nghiệp Nhà nước năm 2003 đã có nhiều nội dung mới nhằm tạo cơ sở pháp lý đầy đủ hơn cho việc tiếp tục đổi mới khu vực doanh nghiệp Nhà nước ở nước ta.

1. Những ưu, nhược điểm của Luật doanh nghiệp Nhà nước 1995.

Tại kỳ họp thứ 7 Quốc hội khoá IX, Luật doanh nghiệp Nhà nước đã được Quốc hội thông qua ngày 20/4/1995 và có hiệu lực thi hành vào ngày công bố 30/4/1995. Đây là đạo luật đầu tiên quy định về việc thành lập và tổ chức hoạt động của doanh nghiệp Nhà nước ở Việt Nam. Qua gần 10 năm thực hiện, Luật doanh nghiệp Nhà nước 1995 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã thể hiện sự đổi mới về quy chế pháp lý và có những tác động tích cực đối với việc thành lập, tổ chức quản lý và đặc biệt là sắp xếp, tổ chức lại doanh nghiệp Nhà nước.

Những tác động tích cực chủ yếu đó là:

Thứ nhất, việc luật hoá đã tạo ra 1 khung pháp lý tương đối đồng bộ để hướng doanh nghiệp Nhà nước hoạt động theo pháp luật  và có nhiều tiến bộ so với những quy định dưới luật được áp dụng trong một thừi gian dài trước đó.

Theo đó, doanh nghiệp Nhà nước được xác định khá rõ địa vị pháp lý là tổ chức kinh tế có tư cách pháp nhân, có các quyền và nghĩa vụ dân sự, kinh doanh trong phạm vi số vốn được Nhà nước giao cho quản lý. Luật Doanh nghiệp Nhà nước đã cơ bản tách biệt hai mặt quản lý của chủ sở hữu Nhà nước với quản lý Nhà nước đối với doanh nghiệp Nhà nước. Quyền của chủ sở hữu Nhà nước tập trung vào việc kiểm soát các mục tiêu chiến lược, các quyết định quan trọng liên quan đến tài sản, vốn và nhân sự chủ chốt của doanh nghiệp Nhà nước.

Thứ hai, doanh nghiệp Nhà nước được chia thành hai loại theo mục tiêu hoạt động là doanh nghiệp Nhà nước hoạt động kinh doanh và doanh nghiệp Nhà nước hoạt động công ích. Từ đó, Nhà nước có cơ chế quản lý và chính sách phù hợp với từng loại doanh nghiệp. doanh nghiệp Nhà nước hoạt động kinh doanh được mở rộng quyền và trách nhiệm để thực hiện hoạt động trên cùng mặt bằng pháp lý và bình đẳng với các doanh nghiệp của các thành phần kinh tế khác, từng bước nâng cao tính cạnh tranh của loại doanh nghiệp này. Đây cũng là những động thái bước đầu rất quan trọng để từng bước xoá bỏ sự bao cấp đối với doanh nghiệp Nhà nước, tiến dần tới việc đưa loại doanh nghiệp này vào hoạt động cùng một đạo luật doanh nghiệp thống nhất của nền kinh tế.

Thứ ba, theo mô hình hoạt động, doanh nghiệp Nhà nước chia thành doanh nghiệp độc lập và các Tổng công ty (90 và 91). Với mô hình Tổng công ty, Luật doanh nghiệp Nhà nước đã bước đầu đưa ra chủ trương xây dựng các doanh nghiệp quy mô lớn dưới hình thức các tập đoàn kinh tế mạnh. Với việc quy định điều kiện để thành lập tổ chức lại, giải thể doanh nghiệp Nhà nước, xác định lĩnh vực ưu tiên, lĩnh vực hạn chế thành lập mới doanh nghiệp Nhà nước, Luật Doanh nghiệp Nhà nước cũng đã hạn chế hoá định hướng đổi mới và sắp xếp lại các doanh nghiệp Nhà nước. Đồng thời sự xuất hiện của Hội đồng quản trị trong mô  hình quản lý tại các Tổng công ty và doanh nghiệp Nhà nước độc lập có quy mô lớn là một bảo đảm hơn cho việc thực hiện quyền chủ sở hữu Nhà nước tại các doanh nghiệp có nhiều vốn và tài sản quan trọng.

Thứ tư, cơ chế quản lý tài chính của doanh nghiệp Nhà nước được quy định khá toàn diện, thể hiện sự cải cách phù hợp với cơ chế thị trường nên đã bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất trong quản lý vốn và tài sản Nhà nước tại doanh nghiệp nhưng vẫn mở rộng hơn quyền tự chủ của doanh nghiệp tạo sự chủ động, linh hoạt trong hoạt động của doanh nghiệp Nhà nước.

Tuy nhiên, Luật Doanh nghiệp 1995 cũng bộc lộ những bất cập trong việc tạo lập khung pháp luật về doanh nghiệp Nhà nước.

1.1. Nhiều nội dung chưa được cụ thể hoá hoặc quy định chưa phù hợp

Những quy định về giao vốn cho doanh nghiệp Nhà nước chưa đủ điều kiện về tài sản độc lập và tự chịu trách nhiệm về tài sản để khẳng định doanh nghiệp Nhà nước có đủ tư cách pháp nhân như quy định trong Bộ luật dân sự. Nói một cách khác, vấn đề quyền của chủ sở hữu Nhà nước và quyền quản lý của doanh nghiệp đối với tài sản được Nhà nước giao cho doanh nghiệp còn nhiều nội dung không rõ ràng, khó xác định trách nhiệm trong những trường hợp thất thoát, lãng phí tài sản tại doanh nghiệp Nhà nước. Định hướng thành lập và điều kiện, thủ tục thành lập doanh nghiệp Nhà nước chưa cụ thể, chi tiết nên việc thành lập rườm rà, không gắn được trách nhiệm giữa người thực hiện đầu tư với người quản lý vận hành doanh nghiệp. Từ đó tạo cơ sở cho sự lãng phí, thất thoát nhiều tài sản của Nhà nước. Ví dụ như những lãng phí, kém hiệu quả trong việc quyết định đầu tư thành lập mới doanh nghiệp được thể hiện trong quá trình vận hành, quản lý doanh nghiệp Nhà nước.

Khái niệm dịch vụ, sản phẩm công ích, tiêu thức xác định doanh nghiệp công ích quy định chưa hợp lý, mang nặng tính độc quyền của doanh nghiệp Nhà nước với những ưu đãi có tính đặc quyền. Vì thế tình trạng chuyển doanh nghiệp hoạt động kinh doanh sang loại doanh nghiệp hoạt động công ích và thành lập mới doanh nghiệp hoạt động công ích diễn ra một cách tuỳ tiện nhằm được hưởng những ưu đãi của Nhà nước đối với loại doanh nghiệp này. Đến tháng 11 năm 2002 cả nước có 732 doanh nghiệp công ích, chiếm 12,77% tổng số doanh nghiệp Nhà nước.

Luật Doanh nghiệp mới chỉ quy định một số nội dung mang tính nguyên tắc về Tổng công ty. Chưa có quy định cụ thể về việc thành lập, tổ chức lại và giải thể Tổng công ty và các đơn vị thành viên. Vì thế Tổng công ty Nhà nước hiện tại thực chất là sự gán ghép theo quyết định hành chính các doanh nghiệp Nhà nước có quan hệ ngang với mục đích giảm bớt đầu mối quản lý. Việt Nam chưa có các tập đoàn kinh tế mạnh như chủ trương đã đề ra.

Thẩm quyền và quan hệ làm việc của Hội đồng quản trị, Tổng giám đốc, Giám đốc, Ban kiểm soát trong các mô hình quản lý không rõ ràng, kém hiệu quả. Chưa có quy định cụ thể, có hiệu lực về cơ chế trách nhiệm của bộ máy điều hành quản lý doanh nghiệp Nhà nước và của đại diện chủ sở hữu. Đây cũng là cơ sở của việc quản lý kém hiệu quả về kinh tế của các doanh nghiệp Nhà nước và cũng là nguyên nhân của tệ nạn tham ô, tham nhũng của một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức liên quan đến tài sản Nhà nước. Quản lý Nhà nước đối với doanh nghiệp Nhà nước chưa bình đẳng đối với doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác.

1.2. Nhiều vấn đề quy định chưa được hướng dẫn thực hiện, không ổn định

Chưa có hướng dẫn cụ thể của Chính phủ về phân công uỷ quyền của Chính phủ do Bộ Tài chính, Bộ quản lý ngành, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong vấn đề quyền của chủ sở hữu đối với doanh nghiệp Nhà nước. Phần cơ chế phân phối lợi nhuận sau thuế quy định thiếu cụ thể, chưa ổn định. Văn bản về các vấn đề này nhiều nhưng hay thay đổi, thậm chí có sự chồng chéo nên rất khó thực hiện.

1.3. Chưa luật hoá vấn đề cổ phần hoá, đa dạng hoá sở hữu.

Cổ phần hoá, bán doanh nghiệp Nhà nước cùng với việc chuyển đổi hình thức, giao, khoán, cho thuê, sáp nhập, giải thể doanh nghiệp Nhà nước là những giải pháp chủ yếu để tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp Nhà nước. Đây là những vấn đề thay đổi sở hữu của các tài sản thuộc sở hữu toàn dân, đúng ra phải được ban hành thành văn bản luật thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Nhiều năm qua lại được thực hiện theo các Nghị định của Chính phủ.

2. Những điểm mới chủ yếu của Luật Doanh nghiệp Nhà nước 2003.

Mục tiêu của Luật doanh nghiệp Nhà nước (sửa đổi) nhằm:

+ Khắc phục những tồn tại như đã nêu trên của Luật cũ.

+ Quán triệt các quan điểm, chủ trương của Đảng cộng sản Việt Nam về đổi mới doanh nghiệp Nhà nước.

+ Tạo lập khung pháp lý bình đẳng cho hoạt động của doanh nghiệp với mọi loại hình doanh nghiệp khác.

Với những mục tiêu đó, Luật Doanh nghiệp Nhà nước (sửa đổi) có những điểm mới sau đây:

Thứ nhất, khái niệm doanh nghiệp Nhà nước đã mở rộng hơn, bao gồm các doanh nghiệp do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ và các doanh nghiệp mà Nhà nước có cổ phần, vốn góp chi phối.

Thứ hai, doanh nghiệp Nhà nước được tổ chức dưới nhiều hình thức đa dạng và phù hợp với các mô hình doanh nghiệp cơ bản thường có trong nền kinh tế thị trường như công ty Nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn. Phạm vi điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp Nhà nước (sửa đổi) chủ yếu đối với các công ty Nhà nước và quan hệ giữa chủ sở hữu Nhà nước tại doanh nghiệp do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ, doanh nghiệp có cổ phần, vốn góp chi phối của Nhà nước. Như vậy, việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động của các doanh nghiệp Nhà nước không phải là công ty Nhà nước sẽ áp dụng Luật doanh nghiệp 12/6/1999.

Công ty Nhà nước là doanh nghiệp do Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ được tổ chức dưới hai hình thức công ty Nhà nước độc lập và Tổng công ty Nhà nước. Trong đó, "Tổng công ty Nhà nước là hình thức liên kết kinh tế trên cơ sở tự đầu tư, góp vốn với các doanh nghiệp khác hoặc được hình thành trên cơ sở tổ chức và liên kết các đơn vị thành viên có mối quan hệ gắn bó với nhau về lợi ích kinh tế, công nghệ, thị trường và các dịch vụ kinh doanh khác, hoạt động trong 1 hoặc 1 số chuyên ngành kinh tế - kỹ thuật chính nhằm tăng cường khả năng kinh doanh và thực hiện  lợi ích của các đơn vị thành viên và toàn Tổng công ty" (Điều 46 Luật doanh nghiệp Nhà nước 26/11/2003). Có 3 loại hình Tổng công ty Nhà nước là:

+ Tổng công ty do Nhà nước quyết định đầu tư và thành lập.

+ Tổng công ty do các công ty tự đầu tư và thành lập. Các thí điểm hiện nay về mô hình công ty mẹ - công ty con thuộc loại hình Tổng công ty này.

+ Tổng công ty đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước.

Hai loại Tổng công ty đầu là cơ sở của các Tập đoàn kinh tế mạnh mà Nhà nước ta đang hướng tới xây dựng.

Thứ ba, bỏ loại doanh nghiệp Nhà nước hoạt động công ích, chuyển từ quản lý doanh nghiệp Nhà nước độc quyền hoạt động công ích sang quản lý hoạt động công ích trên cơ sở mở rộng cơ chế đấu thầu hoạt động công ích. Xác định rõ mục tiêu hoạt động chủ yếu của doanh nghiệp Nhà nước là hoạt động kinh doanh.

Thứ tư, việc thành lập công ty Nhà nước, quyết định thành lập mới công ty Nhà nước đồng thời là quyết định dự án đầu tư thành lập công ty Nhà nước. Công ty Nhà nước mới được thành lập là chủ đầu tư đối với dự án này. Những quy định mới trong thủ tục thành lập có mục đích khắc phục những bất cập của Luật doanh nghiệp Nhà nước cũ dẫn đến sự lãng phí, thất thoát và vô trách nhiệm trong quản lý tài sản và vốn của Nhà nước như trên đã đề cập.

Thứ năm, xác định rõ quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu Nhà nước nói chung và do Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ quản lý ngành, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện đối với công ty Nhà nước. Tại công ty Nhà nước có Hội đồng quản trị, Hội đồng quản trị là cơ quan đại diện trực tiếp chủ sở hữu Nhà nước và có quyền tuyển chọn ký hợp đồng hoặc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và quyết định mức lương đối với Tổng giám đốc.

Thứ sáu, dành một chương trong Luật để quy định các hình thức chuyển đổi sở hữu đối với công ty Nhà nước. Lần đầu tiên những vấn đề liên quan đến thay đổi quyền sở hữu tài sản Nhà nước đã được luật hoá với những quy định có tính nguyên tắc về hình thức, mục tiêu và thẩm quyền quyết định khi thực hiện.

II. Luật doanh nghiệp Nhà nước (sửa đổi) với việc tiếp tục đổi mới doanh nghiệp Nhà nước.

1. Tạo cơ sở pháp lý đầy đủ, đồng bộ hơn cho việc sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp Nhà nước.

Nghị quyết số 05-NQQ/TƯ ngày 24/9/2001 của Hội nghị lần thứ III Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá 9 về tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp Nhà nước đã đưa ra những giải pháp lớn sau đây:

Một là, định hướng sắp xếp, phát triển doanh nghiệp Nhà nước hoạt động kinh doanh và hoạt động công ích.

Đối với doanh nghiệp hoạt động kinh doanh, Nhà nước giữ 100% vốn đối với các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực độc quyền Nhà nước đã được xác định, giữ cổ phần hoặc vốn góp chi phối đối với doanh nghiệp Nhà nước hoạt động trong các ngành và lĩnh vực đặc biệt, chuyển các doanh nghiệp khác mà Nhà nước đang giữ 100% vốn sang hình thức công ty trách nhiệm hữu hạn một chủ sở hữu là Nhà nước hoặc công ty cổ phần gồm các cổ đông là các doanh nghiệp Nhà nước. Việc thành lập mới doanh nghiệp Nhà nước hoạt động kinh doanh chủ yếu sẽ thực hiện dưới hình thức công ty cổ phần.

Hai là, sửa đổi, bổ sung cơ chế chính sách đối với doanh nghiệp hoạt động kinh doanh đảm bảo doanh nghiệp tự chủ quyết định kinh doanh theo quan hệ cung cầu trên thị trường, phù hợp với mục tiêu thành lập và điều lệ hoạt động, xoá bỏ bao cấp đối với doanh nghiệp.

Ba là, đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của các Tổng công ty Nhà nước, hình thành một số Tập đoàn kinh tế mạnh.

Bốn là, đẩy mạnh cổ phần hoá doanh nghiệp Nhà nước.

Năm là, thực hiện giao, bán, khoán kinh doanh, cho thuê, sáp nhập, giải thể, phá sản doanh nghiệp Nhà nước.

Nghị quyết Hội nghị lần thứ IX Ban chấp hành Trung ương khoá IX ngày 3/2/2004 cũng xác định trong các chủ trương giải pháp chủ yếu để phát triển kinh tế là "tiếp tục sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả khu vực doanh nghiệp Nhà nước, trọng tâm là cổ phần hoá mạnh hơn nữa..".

Đẩy mạnh đổi mới và cải cách doanh nghiệp Nhà nước là nội dung quan trọng của toàn bộ công cuộc đổi mới và phát triển kinh tế. Đây là điều đã được kinh nghiệm của Trung Quốc và các nước có nền kinh tế chuyển đổi xác nhận. Bên cạnh việc tăng cường cổ phần hoá, phải tiếp tục đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của các Tổng công ty Nhà nước; kiên quyết xoá bỏ các loại bảo hộ bất hợp lý, sớm khắc phục tình trạng bao cấp; khẩn trương xoá bỏ đặc quyền và độc quyền kinh doanh của doanh nghiệp Nhà nước phù hợp với lộ trình hội nhập kinh tế quốc tế.

Luật doanh nghiệp Nhà nước (sửa đổi) với những nội dung mới đã nêu, đã tạo ra những cơ sở pháp lý cho việc thực hiện các chủ trương, các giải pháp đối với việc sắp xếp và đổi mới doanh nghiệp Nhà nước, góp phần thực hiện được mục tiêu do Hội nghị Trung ương III khoá IX đề ra là đến cuối 2005 cơ bản sắp xếp xong các doanh nghiệp Nhà nước.

2. Khung pháp luật mới cho mô hình Tổng công ty Nhà nước.

Một trong những giải pháp đối với doanh nghiệp Nhà nước mà Nhà nước Việt Nam phải tiến hành trong nửa nhiệm kỳ còn lại để thực hiện Nghị quyết Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam là đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của các Tổng công ty Nhà nước, trên cơ sở đó tạo ra những Tập đoàn kinh tế mạnh. Qua mấy năm thí điểm, cần tổng kết việc chuyển các Tổng công ty Nhà nước sang hoạt động theo mô hình chất lượng công ty mẹ - công ty con, tích cực chuẩn bị để hình thành một số tập đoàn kinh tế mạnh do Tổng công ty Nhà nước làm nòng cốt, có sự tham gia rộng rãi của các thành phần kinh tế trong nước và đầu tư của nước ngoài.

Thực tiễn của Việt Nam đến đầu năm 2004, quá trình sắp xếp lại các Tổng công ty đã giữ nguyên 18 Tổng công ty 91, sắp xếp lại 79 Tổng công ty 90 thành 74 Tổng công ty (giải thể 6, sáp nhập, hợp nhất 8, tổ chức lại 1 Tổng công ty thành 2 Tổng công ty). Hiện có 2 Tổng công ty đã trình Chính phủ đề án thí điểm hình thành Tập đoàn kinh tế trong các lĩnh vực đang được chọn để hình thành Tập đoàn kinh tế là: điện lực, dầu khí, viễn thông, công nghiệp xây dựng. Các Tổng công ty 91 đều được cơ cấu lại và hoạt động theo mô hình Tổng công ty do Nhà nước quyết định đầu tư và thành lập. Có 20 Tổng công ty được chọn xây dựng đề án thí điểm chuyển sang hoạt động theo mô hình Công ty mẹ - công ty con. Trong đó có 4 Tổng công ty 91, 16 Tổng công ty 90. Mô hình thí điểm này áp dụng quy chế của loại Tổng công ty do các công ty tự đầu tư và thành lập. Đây là các Tổng công ty được thành lập và hoạt động từ quyết định số 90/TTg ngày 7/3/1994 của Thủ tướng Chính phủ, các Tập đoàn kinh tế mạnh được quy định tại Quyết định số 91/TTg ngày 7/3/1994 của Thủ tướng. Tuy nhiên đến nay, khi có những quy định mới của Luật Doanh nghiệp Nhà nước (sửa đổi), việc hình thành các Tập đoàn kinh tế mạnh mới được bắt đầu với những cơ sở pháp lý đầy đủ hơn. Tổng công ty là mô hình tổ chức hoạt động chủ yéu của khu vực doanh nghiệp Nhà nước.

Với những quy định về thành lập và hoạt động của các doanh nghiệp Nhà nước, Luật Doanh nghiệp Nhà nước 2003 đã thể hiện khung pháp lý khá đầy đủ cho việc đổi mới khu vực doanh nghiệp Nhà nước. Trong việc phân định phạm vi điều chỉnh, Luật này cũng đưa ra những quy định mới, tạo điều kiện cầu nối để tiến tới xây dựng một đạo luật chung về thành lập và hoạt động của tất cả mọi loại hình doanh nghiệp, cho dù thuộc sở hữu của Nhà nước hoặc của mọi thành phần kinh tế tại Việt Nam.

Vài nét về các Tổng công ty Nhà nước tại Việt Nam (tính đến 31/12/2003)

	Đơn vị	Tổng công ty 91	Tổng công ty 90
1. Số lượng	cái	18	79
2. Trung ương quản lý	-	18	71
3. Địa phương quản lý	-		8
4. Đơn vị thành viên	Đơn vị	487	989
5. Vốn Nhà nước (tỷ đồng)	Tỷ đồng	100.39	28.478
6. Tỷ trọng vốn Nhà nước trong tổng vốn Nhà nước tại doanh nghiệp Nhà nước	%	53,18	15,1
7. vốn kinh doanh	Tỷ đồng	201.923	49.923
8. Tỷ trọng vốn kinh doanh trong tổng số vốn kinh doanh của các doanh nghiệp Nhà nước	%	51,2	11,2
9.lao động	Người	677.954	516.000
10. Tỷ trọng trong tổng số lao động làm việc trong khu vực doanh nghiệp Nhà nước	%	43.7	33,3
11. Doanh thu 2003	Tỷ đồng	2002.652	92.652
12. Tỷ trọng tổng doanh thu của doanh nghiệp Nhà nước	%	51,9	11,9
13. Lợi nhuận trước thuế	Tỷ đồng	14.528	3.417
14. Tỷ trọng trong tổng lợi nhuận của doanh nghiệp Nhà nước	%	71	18,7
15. Tỷ suất lợi nhuận trước thuế	%	14,47	11,99
16. Nộp ngân sách	Tỷ đồng	36.917	10.200
17. Tỷ trọng trong tổng nộp ngân sách của doanh nghiệp Nhà nước	%	42,4	14,6

 

SOURCE: http://www.moi.gov.vn/BForum/detail.asp?Cat=10&id=502