CHẾ ĐỘ SỞ HỮU TOÀN DÂN: MỘT SỐ SUY NGHĨ

Lê Văn Tứ

* Chuyên viên cao cấp Viện nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương, Nguyên Chủ nhiệm bộ môn Tài chính Đại học Kinh tế Quốc dân

Dù đã qua hai lần sửa đổi, Luật đất đai vẫn khó đi vào cuộc sống. Điều đó chứng tỏ chính sách đất đai hiện hành còn nhiều điều cha phù hợp với thực tế khách quan. Nguyên nhân sâu xa có lẽ là ở t duy bao cấp về đất đai còn nặng, tuy đã có đổi mới. Muốn Luật đất đai sửa đổi đạt được yêu cầu mong muốn, rất cần nhận thức lại một số vấn đề liên quan tới chính sách đất đai trong điều kiện hiện nay.

Sở hữu đất toàn dân khác với với sở hữu đất tư nhân

Khái niệm sở hữu đất toàn dân hiểu theo khái niệm chung về sở hữu tài sản, trong đó quyền sở hữu là cơ bản. Từ quyền này phát sinh quyền sử dụng, theo nghĩa hẹp là sử dụng công năng (trồng trọt, xây dựng, v.v…), theo nghĩa rộng thì tương đương quyền định đoạt, cho thuê, thừa kế, thế chấp, chuyển nhợng. Quyền sở hữu nhìn bề ngoài là quan hệ giữa người với vật, nhng thực chất lại là quan hệ giữa người với người, vì chỉ người sở hữu mới có quyền sử dụng. Đó là khái niệm chung. Tuy nhiên giữa sở hữu đất toàn dân và sở hữu đất tư nhân lại có những điểm khác nhau cần phân biệt.

Khác về cách thức xác lập

Sở hữu đất tư nhân chỉ có thể xác lập bằng con đường đầu tư (khai hoang hay mua). Người bỏ vốn đầu tư trở thành người sở hữu và mặc nhiên có mọi quyền sử dụng phát sinh từ quyền sở hữu. Và một khi đã không còn quyền sở hữu thì các quyền sử dụng cũng mặc nhiên chuyển sang chủ sở hữu mới.

Sở hữu đất toàn dân ở nước ta xác lập không phải bằng con

đờng nh vậy, mà từ chính sách công hữu hóa nền kinh tế, thực chất là sự chuyển quyền sở hữu đất về danh nghĩa pháp lý cho phù hợp với quyền sử dụng đất đã được công hữu hóa trớc đó qua chính sách cải tạo nông nghiệp và công thơng nghiệp. Thật vậy, vào thời điểm Hiến pháp 1980 xác lập chế độ sở hữu đất toàn dân, hầu nh toàn bộ đất đai đều đã thuộc quyền sử dụng của các tổ chức kinh tế quốc doanh và hợp tác xã. Thực tế đó cho thấy việc công hữu hóa đất đai thực chất là biện pháp tổ chức quản lý nền kinh tế theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung dựa trên cơ sở chế độ công hữu.

Khác về chủ thể sở hữu

Chủ sở hữu đất tư nhân là một thể nhân hay một pháp nhân có khả năng trực tiếp sử dụng đất của mình. Còn chủ sở hữu đất toàn dân lại là một khái niệm chỉ toàn thể cộng đồng, tuy là chủ sở hữu, nhng lại không có khả năng trực tiếp sử dụng đất. Ngay cả khi quan niệm Nhà nước là đại diện chủ sở hữu thì vấn đề cũng vẫn vậy, vì Nhà nước cũng chỉ là một thiết chế đại diện mà thôi. Chính do đặc điểm này mà

trong sở hữu đất toàn dân, người sở hữu (toàn dân) thì không sử dụng, người sử dụng (tổ chức, cá nhân) thì không sở hữu. Cho nên để tránh tình trạng đất có chủ trên danh nghĩa, nhưng không có chủ trong thực tế, quyền sử dụng đất phải được giao cho tổ chức, cá nhân và được ghi vào Hiến pháp như một quyền hiến định.

Sở hữu đất toàn dân thời thị trường khác với thời kế hoạch hóa tập trung

Ba nội dung mới hiến định:

Sở hữu đất toàn dân ở nước ta bắt đầu được xác lập từ Hiến pháp 1980, thời kinh tế kế hoạch hóa tập trung, tiếp tục được khẳng định trong Hiến pháp 1992, thời kinh tế thị trường. Do cơ chế vận hành của nền kinh tế mỗi thời một khác, nên tuy vẫn là 4 chữ “sở hữu toàn dân”, nhng trong Hiến pháp 1992 đã có 3 nội dung mới:

a) Xác định rõ “Nhà nước giao đất cho tổ chức, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài”, trong khi Hiến pháp 1980 chỉ quy định cho “tổ chức và cá nhân được tiếp tục sử dụng và hưởng kết quả lao động của mình”.

b) Mở rộng quyền cho tổ chức, cá nhân tới mức có thể chuyển nhợng quyền sử dụng

đất, trong khi Hiến pháp 1980 chỉ quy định cho họ quyền tiếp tục sử dụng. Luật đất đai 1993 còn cụ thể hóa thêm thành 6 quyền (chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp, góp vốn).

c) Luật đất đai 1993 bổ sung nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân được giao đất là phải nộp tiền sử dụng đất, ngoài đền bù cho người có đất bị thu hồi.

Những nội dung mới nêu trên thể hiện tư duy kinh tế đổi mới, đặt nền móng pháp lý chuyển việc quản lý đất từ cơ chế bao cấp sang cơ chế thị trường. Tuy nhiên vẫn còn có những vấn để đáng gợi ra để suy ngẫm.

Những điều chưa rõ

1. Theo Hiến pháp, quản lý của Nhà nước về đất được diễn đạt bằng các cụm từ “quản lý theo quy hoạch chung” hoặc “theo quy hoạch và pháp luật”. Vậy là Nhà nước chỉ quản lý vĩ mô với tư cách là Nhà nước, không phải quản lý vi mô với t cách chủ sở hữu. Chiều sâu t duy hình nh còn ít được suy ngẫm, tìm hiểu, để xác định đúng phơng hớng quản lý, tìm giải pháp khắc phục những vướng mắc trong thực tế.

2. Mục tiêu quản lý đất được xác định trong Hiến pháp là bảo đảm sử dụng đất đúng mục đích và có hiệu quả. Chỉ với tầm nhìn quốc gia mới có thể đề ra được mục tiêu quản lý đất như vậy. Và để đạt mục tiêu này, chính sách và pháp luật đất đai phải tạo điều kiện thuận lợi cho sự hình thành một cơ cấu sử dụng đất hợp lý, có khả năng cho hiệu quả cao, thông qua cơ chế thị trường quyền sử dụng đất. Trong lần sửa đổi Luật đất đai lần này, cần nhấn mạnh lại mục tiêu quản lý nêu trên, lấy

đó làm định hướng để xử lý các vấn đề cụ thể.

3. Như đã nêu, trong điều kiện sở hữu đất toàn dân, giao đất cho tổ chức, cá nhân sử dụng là tất yếu và đã được hiến định. Điểm mới ở đây là áp dụng nguyên tắc thị trường: sử dụng đất phải trả tiền (tiền sử dụng đất). Tuy nhiên theo quy định hiện hành, lại có những điều chưa sáng tỏ:

a) Hiến pháp chỉ quy định giao đất cho tổ chức, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài, nhng Luật đất đai lại quy định thêm cả cho thuê đất. Luật vi Hiến? Không vi Hiến nếu coi cho thuê chỉ là biện pháp phụ bổ sung, chỉ thực hiện trong trường hợp đất không thể giao. Nhng là vi Hiến nếu coi giao và cho thuê ngang nhau, đất có thể giao nhng chỉ cho thuê, nh trờng hợp “đất kinh doanh khác” hiện nay. Cũng là vi Hiến nếu giao đất “sử dụng ổn định lâu dài” nhưng lại quy định thời hạn giao nh hiện hành, nhiều trờng hợp thời hạn giao thậm chí cũng bằng thời hạn cho thuê. Cần có sửa đổi để cho Hiến pháp và Luật phù hợp với nhau.

b) Muốn được giao đất, tổ chức, cá nhân phải nộp tiền sử dụng đất theo giá quy định, có tính tới giá thực tế ở địa phương (Thông tư liên bộ 94/TT/LB ngày 141194) và vẫn phải đền bù cho người có đất bị thu hồi. Vậy là người được giao đất thực tế đã phải trả tiền mua đất hai lần, một lần nộp tiền sử dụng

đất, một lần đền bù. Thế mà họ vẫn không được sở hữu quyền sử dụng đất, chỉ được sử dụng

đất có thời hạn. Vậy “sử dụng ổn định lâu dài” có nghĩa là “sử dụng có thời hạn vài chục năm”, tức không khác thuê!

4. Theo quan niệm thông thường, khi người được giao đất đã phải trả tiền sử dụng đất, quyền sử dụng đất phải trở thành tài sản của họ và họ có quyền chuyển nhợng. Và quyền chuyển nhượng này cũng đã được ghi nhận trong Hiến pháp 1992. Song vẫn có những mâu thuẫn:

a) Về mặt lôgích, pháp luật đã cho phép họ chuyển nhợng cái mà họ không được công nhận là sở hữu?

b) Dù đã giao đất có thu tiền, nhng Nhà nước vẫn giữ quyền thu hồi với giá đền bù áp đặt.

Quyền sử dụng ổn định lâu dài cũng như quyền chuyển nhợng, tuy là hiến định, nhưng vẫn dễ bị thơng tổn.

c) Giá đất sử dụng có xu thế tăng dần nhờ tăng trưởng kinh tế, nhờ liên tục được đầu tư. Song vì đất sử dụng có thời hạn, nên giá chuyển nhợng sẽ giảm dần do thời hạn được sử dụng ngắn dần.

d) Một câu hỏi còn bỏ ngỏ: khi thời hạn giao đất kết thúc, người sử dụng đất có được giao tiếp tục hay không ? Và nếu tiếp tục được giao thì có phải nộp tiền sử dụng đất lần nữa không?

Với những mâu thuẫn và những điều còn cha sáng tỏ như trên, chính sách đất đai cha gắn kết được quyền lợi với nghĩa vụ của người sử dụng đất, cha thật sự khuyến khích người sử dụng đất thực hiện tốt nghĩa vụ là “bảo vệ, bồi bổ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất”./.

*****************************************

SOURCE: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP SỐ 10/2003