QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI THEO CÁCH TIẾP CẬN TÀI SẢN

Nguyễn Thị Cam

* Trưởng khoa Luật thơng mại, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Nhà nước tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai với hai tư cách: Là chủ sở hữu đối với đất đai; Là chủ thể của quyền lực công thực hiện chức năng quản lý đất đai, nhằm đảm bảo lợi ích của chung toàn xã hội.

Liên quan tới vấn đề quản lý nhà nước về đất đai, Dự thảo Luật đất đai sửa đổi dường như mới chỉ tập trung củng cố các quyền của cơ quan quản lý nhà nước nh: tăng quyền giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển quyền, chuyển mục đích sử dụng cho UBND các cấp. Đây là cách tiếp cận nặng về hành chính quản lý mà thiếu để ý tới đặc thù của đối tợng quản lý là một loại tài sản đặc biệt. Cách tiếp cận hành chính quản lý làm trầm trọng thêm cơ chế xin cho. Đất đai tài sản vô giá của quốc gia trở thành một thứ đặc quyền của cơ quan hành chính, làm màu mỡ thêm mảnh đất cho những kẻ trục lợi, tham nhũng, hối lộ, đầu cơ đất đai trong nền kinh tế thị trường. Bài viết này xin trao đổi về khía cạnh quản lý đất đai theo cách tiếp cận đối với tài sản nh một góp ý về chính sách pháp lý khi xem xét dự án Luật đất đai sửa đổi.

Vừa quản lý nhà nước, vừa kinh doanh

Hiến pháp đã quy định Đất Căn cứ vào hai tư cách đặc biệt trên, mối quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng đất không chỉ đơn thuần là mối quan hệ về quản lý Nhà nước mà còn là quan hệ tài sản. Dễ nhận thấy rằng trong Luật đất đai hiện hành cũng nh dự thảo Luật đất đai sửa đổi thì tính chất tài sản trong mối quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng đất được thể hiện rất mờ nhạt, cha mang tính chất đột phá đáng kể trong quản lý thị trường bất động sản.

Mặt trái của cách tiếp cận quản lý nhà nước

Vậy bổ sung hướng tiếp cận tài sản trong quan hệ quản lý đất đai nên như thế nào? Trước hết, đất đai phải được quản lý nh một tài sản, một loại hàng hoá đặc biệt. Phải có sự phân biệt rạch ròi giữa quản lý hành chính và quản lý kinh doanh đối với đất đai. Với tư cách là một hàng hoá đặc biệt, theo tôi, loại hàng hoá đặc biệt này nên giao cho doanh nghiệp quản lý và kinh doanh; giá trị tài sản trong quá trình giao dịch phải được thể hiện trong chơng mục ngân sách Nhà nước. Thực tế cho thấy nếu chỉ củng cố vị thế quản lý hành chính đối với đất đai, sẽ sinh ra thủ tục hành chính rườm rà, công chức Nhà nước quan liêu, dẫn đến người sử dụng đất tránh né đăng ký giao dịch. Theo ước tính không chính thức trên thị trường bất động sản, thì phải có tới 80% những giao dịch của hàng hoá loại này không qua sự kiểm soát của nhà nước, không thể hiện trong chương mục ngân sách. Trong giai đoạn từ 1996 - 2000 bình quân mỗi năm Nhà nước thu được khoảng 4.645 tỷ đồng từ các giao dịch đất đai. Con số này cho thấy có sự thất thoát ngân sách, rơi vào tay một số đối tượng trục lợi từ thị trường này. Nếu theo cách tiếp cận tài sản, thì các thủ tục quản lý hành chính đều phải phục vụ cho việc đa loại tài sản này vào kinh doanh và theo nguyên tắc hạch toán kinh tế. Nếu chỉ trông chờ vào việc tăng quyền hạn hành chính cho cơ quan hành chính nhà nước quản lý, giao vào tay các công chức vừa quyền quản lý hành chính lẫn chức năng kinh doanh tài sản của nhà doanh nghiệp, thì một mặt dẫn đến quản lý hành chính tư lợi, lỏng lẻo, xin cho, mặt khác chức năng quản lý kinh doanh thì mờ nhạt, gò bó, không ra ngô cũng chẳng ra khoai; đất đai không được lưu thông một cách chính thức trong thị trường bất

động sản theo nguyên tắc kinh doanh chặt chẽ dưới sự quản lý nhà nước.

Kiến nghị: Theo cách tiếp cận tách quản lý hành chính nhà nước khỏi quản lý kinh doanh để tăng cờng cả hai chức năng này đối với nhà nước, theo tôi, dự thảo Luật đất đai lần này cần phải có một số quy định mang tính đột phá sau:

Thứ nhất, không trao quyền quản lý tài sản đất đai cho UBND các cấp mà trao quyền này cho Doanh nghiệp Nhà nước độc lập chuyên quản lý kinh doanh địa ốc hoặc quản lý công sản. Loại doanh nghiệp này độc lập với UBND và cơ quan địa chính về lĩnh vực kinh doanh để sử dụng đất đai có hiệu quả và bảo đảm mọi giao dịch đất đai phải qua doanh nghiệp đặc biệt này và được thể hiện trong mục lục ngân sách công. Doanh nghiệp hoạt động theo nguyên tắc hạch toán kinh tế và theo quy luật thị trường. Người sử dụng đất, bất kể là hộ gia đình hay là cá nhân, tổ chức nước ngoài phải thuê đất như một hình thức sử dụng đất duy nhất. Đất thuộc diện quy hoạch là đất sử dụng cho mục đích công cộng không kinh doanh theo hình thức thuê nhng cũng được quản lý tập trung vào đầu mối này. Mọi giao dịch thứ cấp (sau đó) cũng đều phải thông qua một đầu mối kinh doanh và quản lý công sản này. Những dịch vụ phát sinh như giải phóng mặt bằng, bồi thờng, chuyển nhượng, chuyển mục đích phải thực hiện theo quy hoạch của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền và cũng đều do các doanh nghiệp công sản này đảm nhiệm.

Để có thể trao quyền cho các doanh nghiệp đặc biệt nói trên tiến hành hoạt động theo phơng thức mới, Nhà nước cần phải giải quyết một cách sòng phẳng trên cơ sở giá trị tài sản tại thời điểm chuyển nhợng cho các hộ gia đình, cá nhân, và tổ chức kinh tế, đang sử dụng đất và bồi thờng cho họ (nếu thu hồi) hoặc ký hợp đồng thuê đất với họ (nếu tiếp tục sử dụng).

Thứ hai, trao quyền quản lý hành chính về đất đai (điều tra, khảo sát, đo đạc, kiểm kê, lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, đăng ký đất đai cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất) cho cơ quan quản lý đất đai hiện hành (Bộ tài nguyên môi trường, Sở tài nguyên môi trường...).

Đây là hoạt động quản lý hành chính về đất đai, rất cần thiết và chủ yếu là các hoạt động nghiệp vụ chuyên môn, hành chính, không kinh doanh.

Thứ ba, khi đã coi quan hệ đất đai giữa Nhà nước với người sử dụng đất là quan hệ tài sản hành chính, thì vấn đề giá đất cũng cần phải được giải quyết một cách thỏa đáng. Theo chúng tôi, giá đất trong giao dịch là giá thỏa thuận trên cơ sở giá thị trường cho từng loại đất. Giá doanh nghiệp kinh doanh công sản, địa ốc cho cá nhân, tổ chức thuê phải trên cơ sở thỏa thuận hoặc đấu giá. Giá thỏa thuận chỉ nên áp dụng đối với các trường hợp đang sử dụng đất hợp lý, hợp pháp. Còn các trường hợp thuê đất mới nên áp dụng hình thức đấu giá.

Thứ tư, để quản lý đất đai theo mô hình quản lý tài sản, Nhà nước có thể thành lập quỹ bồi thờng, giải phóng mặt bằng, tái định c từ các khoản thu từ giao dịch và kinh doanh đất. Có thể có ý kiến cho rằng các khoản thu này không đáng kể, nhng trên thực tế, nếu kết hợp với đầu tư cơ sở hạ tầng, đô thị hoá thì việc kinh doanh đất sẽ đem lại những khoản lợi khổng lồ vào ngân sách, mặt khác người có nhu cầu sử dụng đất vẫn có khả năng lựa chọn thích hợp qua điều tiết chính sách kết hợp thị trường.

Thứ năm, cần phải có các quy định cụ thể để quản lý các doanh nghiệp kinh doanh địa ốc, công sản nói trên để loại trừ khả năng biến chúng thành các doanh nghiệp độc quyền.

Thực hiện theo cách tiếp cận trên đây, phần quản lý đất đai trong dự thảo luật phải được thiết kế mới một cách đồng bộ và toàn diện./.

****************************

SOURCE: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP SỐ 10/2003