NGÀNH LẬP PHÁP: QUYỀN LỰC CỦA QUỐC HỘI

"Chính quyền hàm nghĩa quyền làm ra luật pháp"
- Alexander Hamilton, Các bài viết chủ trương chế độ liên bang, 1787- 1788

Điều I của Hiến pháp trao toàn bộ quyền lập pháp của chính quyền liên bang cho một Quốc hội được chia thành hai viện – Thượng viện và Hạ viện. Thượng viện là viện nhỏ hơn, trong đó theo quy định của Hiến pháp mỗi bang có hai thành viên. Thượng viện hiện nay có 100 thành viên. Còn ở Hạ viện, tư cách thành viên được xác định căn cứ vào dân số và diện tích của bang, do đó không được quy định cụ thể trong Hiến pháp. Số thành viên của Hạ viện hiện nay là 435 người.

Trong hơn một trăm năm sau ngày Hiến pháp được thông qua, các thượng nghị sĩ không do dân chúng bỏ phiếu để bầu trực tiếp, mà do các nhà lập pháp của bang lựa chọn và được coi như đại diện của các bang. Nhiệm vụ của các thượng nghị sĩ là bảo đảm cho bang mình được đối xử bình đẳng trước pháp luật. Điều sửa đổi Hiến pháp thứ 17, thông qua năm 1913, đã quy định việc bầu trực tiếp đối với Thượng viện.

Các đại biểu dự Hội nghị Lập hiến lập luận rằng nếu cả hai nhóm riêng biệt – một nhóm đại diện cho chính quyền các bang, một nhóm đại diện cho dân chúng - đều phải phê chuẩn mọi luật dự thảo, thì hầu như sẽ không còn nguy cơ Quốc hội thông qua các bộ luật một cách vội vã hay thiếu cẩn trọng. Viện này có thể thường xuyên kiểm tra viện kia, theo như cách làm của Quốc hội Anh. Việc thông qua điều sửa đổi Hiến pháp thứ 17 không làm thay đổi nhiều cán cân quyền lực giữa hai viện.

Mặc dù tranh cãi còn đang diễn ra gay gắt trong Hội nghị về cơ cấu và quyền lực của Quốc hội, nhiều đại biểu vẫn tin rằng ngành lập pháp sẽ tương đối không quan trọng. Một vài đại biểu cho rằng Quốc hội sẽ quan tâm chủ yếu tới những vấn đề đối ngoại, để lại những vấn đề trong nước cho chính quyền bang và địa phương. Những cách nhìn nhận như thế rõ ràng là không chính xác. Quốc hội đã tỏ ra cực kỳ năng động, với quyền lực và quyền hạn rộng lớn trong tất cả những vấn đề thuộc mối quan tâm quốc gia. Mặc dù so sánh với ngành hành pháp thì sức mạnh của nó có lúc tăng lúc giảm theo những thời kỳ khác nhau của lịch sử Hoa Kỳ, song Quốc hội chưa bao giờ tỏ ra nhu nhược hay chấp thuận một cách thiếu suy nghĩ trước các quyết định của tổng thống.

Tiêu chuẩn của thành viên Quốc hội

Hiến pháp yêu cầu thượng nghị sĩ Mỹ phải có tuổi đời ít nhất là 30, có ít nhất 9 năm là công dân Hợp chúng quốc, và là người cư trú tại bang đã bầu họ. Thành viên Hạ viện ít nhất phải đủ 25 tuổi, là công dân Hợp chúng quốc ít nhất 7 năm, và là người cư trú tại bang đã tiến cử họ vào Quốc hội. Các bang có thể đặt thêm những yêu cầu khác cho việc bầu cử vào Quốc hội, song Hiến pháp cho quyền mỗi viện quy định các tiêu chuẩn thành viên của mình.

Mỗi bang có quyền có hai thượng nghị sĩ. Do vậy, Rhode Island, bang nhỏ nhất với diện tích 3.156 km2 cũng có số đại diện ở Thượng viện bằng số đại diện của bang Alaska, bang lớn nhất có diện tích khoảng 1.524.640 km2. Bang Wyoming, với 480.000 dân, cũng có số đại diện bằng số đại diện của bang California có 32.270.000 dân.

Tổng số thành viên của Hạ viện do Quốc hội quy định, sau đó con số này được phân bổ cho các bang theo dân số. Bất kể dân số là bao nhiêu, mỗi bang đều được Hiến pháp bảo đảm có ít nhất một thành viên trong Hạ viện. Hiện nay có sáu bang –   Alaska, Delaware, North Dakota, South Dakota, Vermont và Wyoming –   mỗi bang chỉ có một đại diện ở Hạ viện, và sáu bang khác, mỗi bang có số đại diện là hơn 20 người –   riêng California hiện có 52 đại diện.

Hiến pháp quy định 10 năm một lần tiến hành tổng điều tra dân số, và phân chia lại số ghế trong Hạ viện theo sự thay đổi dân số. Theo các điều khoản nguyên thủy của Hiến pháp, số đại diện không được lớn hơn 1 trên 30.000 công dân. Hạ viện đầu tiên có khoảng 65 thành viên, và con số này đã lên đến 106 sau cuộc điều tra dân số lần thứ nhất. Nếu tuân thủ triệt để công thức cứ 30.000 công dân được có một đại diện thì sự gia tăng dân số Hoa Kỳ đã có thể nâng tổng số đại diện lên khoảng 7.000 người. Trái lại, công thức này đươùc điều chỉnh qua các năm, và ngày nay tỷ lệ đại diện cho dân chúng là 1 trên 600.000.

Cơ quan lập pháp của bang chia các bang thành các quận có tính chất như một đơn vị bầu cử quốc hội, với dân số về cơ bản phải tương đương nhau. Cứ hai năm một lần, các cử tri của mỗi quận chọn ra một đại diện của mình tại Quốc hội.

Thượng nghị sĩ được lựa chọn qua các cuộc bầu cử trên toàn bang, được tổ chức vào các năm chẵn. Nhiệm kỳ của thượng nghị sĩ là sáu năm, và cứ hai năm một lần, 1/3 số thượng nghị sĩ được bầu lại. Do đó, có 2/3 thượng nghị sĩ luôn luôn là những người đã có những kinh nghiệm lập pháp nhất định ở cấp quốc gia.

Về mặt lý thuyết, Hạ viện có thể bao gồm toàn bộ thành viên là những người mới bước vào lĩnh vực lập pháp. Tuy nhiên trên thực tế, hầu hết các thành viên đều được bầu lại vài lần, và Hạ viện, cũng giống như Thượng viện, có thể luôn luôn dựa vào một nhóm nòng cốt các nhà lập pháp có kinh nghiệm.

Do các thành viên của Hạ viện phục vụ trong thời hạn 2 năm, nên đời sống của một Quốc hội được coi là 2 năm. Điều sửa đổi Hiến pháp thứ 20 quy định kỳ họp thường niên của Quốc hội được tiến hành vào ngày 3 tháng Giêng hàng năm, trừ khi Quốc hội ấn định vào một ngày khác. Quốc hội vẫn duy trì kỳ họp cho tới khi các thành viên bỏ phiếu hoãn lại, thường là tới cuối năm. Tổng thống có thể triệu tập một cuộc họp đặc biệt nếu thấy cần thiết. Các kỳ họp được tổ chức tại Điện Capitol ở Washington, D.C.

Quyền lực của hạ viện và thượng viện

Mỗi viện của Quốc hội có quyền đưa ra văn bản pháp lý về bất cứ vấn đề gì trừ các dự luật về thu ngân sách là phải bắt nguồn từ Hạ viện. Do vậy, có thể các bang lớn bề ngoài dường như có nhiều ảnh hưởng đối với công quỹ hơn so với các bang nhỏ. Song trên thực tế mỗi viện đều có quyền bỏ phiếu chống lại những văn bản pháp lý đã được viện kia thông qua. Thượng viện có thể không tán thành một dự luật về thu ngân sách của Hạ viện –   hoặc bất kỳ một dự luật nào liên quan đến vấn đề này –   hoặc bổ sung những sửa đổi làm thay đổi bản chất của chúng. Trong trường hợp đó, một tiểu ban tham vấn, được thành lập bao gồm thành viên của cả hai viện, phải đi tới được một sự thỏa hiệp có thể chấp nhận đối với cả hai bên trước khi dự luật trở thành luật.

Thượng viện cũng có những quyền hạn nhất định dành riêng cho cơ quan này, trong đó có quyền xác nhận sự bổ nhiệm của tổng thống đối với các quan chức cao cấp và các đại sứ của chính quyền liên bang, cũng như quyền phê chuẩn tất cả các hiệp ước với 2/3 số phiếu thuận. Trong cả hai trường hợp, hành động không ủng hộ của Thượng viện sẽ vô hiệu hóa hành động của ngành hành pháp.

Trong trường hợp luận tội các quan chức liên bang, Hạ viện có toàn quyền đưa ra lời buộc tội về hành vi bất chính có thể dẫn tới việc xét xử ở tòa án. Thượng viện cũng có toàn quyền kiểm tra những trường hợp luận tội và xác minh xem các quan chức là có tội hay vô tội. Khi bị phát hiện là phạm tội, quan chức liên bang sẽ buộc phải rời khỏi cơ quan nhà nước.

Quyền hạn rộng lớn của Quốc hội được nêu rõ trong Điều I của Hiến pháp:

• Đánh thuế và thu thuế;

• Vay tiền cho công quỹ;
• Thiết lập các luật lệ và các quy chế điều chỉnh quan hệ thương mại giữa các bang và với nước ngoài;
• Thiết lập các quy định thống nhất cho việc nhập tịch của công dân nước ngoài;
• Đúc tiền và in tiền, công bố giá trị của nó và đưa ra những hình phạt đối với việc làm tiền giả;
• Thiết lập các chuẩn mực cho trọng lượng và các thước đo;
• Thiết lập luật phá sản trong cả nước;
• Thiết lập các trạm bưu điện và các mạng lưới bưu điện;
• Cấp bằng sáng chế và các bản quyền;
• Thiết lập hệ thống tòa án liên bang;
• Trừng phạt tội ăn cắp bản quyền;
• Tuyên bố chiến tranh;
• Phát triển và hỗ trợ quân đội;
• Chu cấp cho hải quân;
• Kêu gọi lực lượng dân vệ thực thi các luật liên bang; trấn áp các hành động phạm pháp hoặc đẩy lùi các cuộc xâm lược của các thế lực nước ngoài;
• Làm ra tất cả các luật cho trụ sở của chính quyền (Washington D.C);
• Làm ra tất cả các luật cần thiết để cho Hiến pháp có hiệu lực.

Một vài quyền hạn trong số này ngày nay đã lạc hậu nhưng chúng vẫn còn hiệu lực. Điều sửa đổi Hiến pháp thứ mười đã thiết lập những giới hạn xác định đối với quyền lực của Quốc hội bằng việc quy định rằng những quyền hạn không được trao cho chính phủ quốc gia thì được trao cho các bang hay cho dân chúng. Ngoài ra, Hiến pháp cũng có những điều cấm cụ thể đối với những hoạt động nhất định của Quốc hội. Quốc hội không được phép:

• Tạm hoãn lệnh đòi bắt giam – yêu cầu người bị tố cáo là phạm tội phải ra trình diện trước thẩm phán hoặc tòa án trước khi thụ án – trừ phi đó là cần thiết trong thời gian xảy ra nổi loạn hay nạn ngoại xâm;
• Thông qua các luật trong đó lên án ai đó về sự phạm tội hay hành vi phạm pháp mà không thông qua tòa án;
• Thông qua bất cứ luật nào đã có hiệu lực từ trước trong việc khiến cho một hành động cụ thể được coi là một tội phạm;
• Đánh thuế trực thu lên công dân, trừ trường hợp dựa trên cơ sở một cuộc điều tra dân số đã được tiến hành;
• Đánh thuế hàng xuất khẩu từ bất cứ bang nào;
• Dành ưu đãi đặc biệt về thương mại hoặc thuế đối với các cảng biển của một bang bất kỳ hay các tàu thuyền lớn sử dụng chúng; và
• Phê chuẩn bất kỳ một tước vị qúy tộc nào.

Các quan chức của Quốc hội

Hiến pháp quy định phó tổng thống sẽ là chủ tịch Thượng viện. Phó tổng thống không có quyền bỏ phiếu, trừ trường hợp hai bên bằng phiếu nhau. Thượng viện chọn một chủ tịch lâm thời để điều hành khi phó tổng thống vắng mặt. Hạ viện tự chọn quan chức điều hành của mình –  tức chủ tịch Hạ viện. Chủ tịch Hạ viện và chủ tịch lâm thời Thượng viện bao giờ cũng là thành viên của chính đảng có số đại diện lớn nhất ở mỗi viện.

Vào đầu mỗi nhiệm kỳ Quốc hội mới, thành viên của các chính đảng lựa chọn các nhà lãnh đạo của viện và các quan chức khác để xử lý khối lượng các văn bản pháp luật được đề nghị. Các quan chức này, cùng với các quan chức điều hành và chủ tịch các ủy ban, ảnh hưởng mạnh mẽ đối với quá trình làm luật.

Quá trình làm luật tại các ủy ban

Một trong những đặc trưng chủ yếu của Quốc hội là vai trò chi phối của các ủy ban trong tiến tình hoạt động của nó. Việc các ủy ban đảm nhận vai trò quan trọng như ngày nay là kết quả của cả một tiến trình, chứ không phải theo quy định của Hiến pháp, bởi Hiến pháp không có điều khoản nào quy định việc thành lập các ủy ban này.

Hiện nay, Thượng viện có 17 ủy ban thường trực (hay thường xuyên), còn Hạ viện có 19 ủy ban. Mỗi ủy ban chuyên trách trong những lĩnh vực lập pháp cụ thể: các vấn đề đối ngoại, quốc phòng, ngân hàng, nông nghiệp, thương mại, phân bổ ngân sách và các lĩnh vực khác. Mỗi dự luật được đưa ra trong từng viện sẽ được chuyển cho một ủy ban để nghiên cứu và khuyến nghị. Uỷ ban này có thể thông qua, sửa đổi, bác bỏ hay gác lại bất cứ một biện pháp nào được gửi tới cho nó. Một dự luật hầu như không thể tới được Hạ viện hay Thượng viện nếu trước hết không được sự thông qua của cấp ủy ban. Ơ± Hạ viện, kiến nghị về giải phóng một dự luật ra khỏi một ủy ban cần phải có chữ ký của 218 thành viên; ở Thượng viện, cần được đa số các thành viên ủng hộ. Trong thực tế, những kiến nghị như vậy rất ít khi nhận được sự ủng hộ cần có.

Chính đảng chiếm đa số trong mỗi viện sẽ kiểm soát quá trình làm việc của ủy ban. Chủ tịch ủy ban được lựa chọn bởi một cuộc họp kín của các đảng viên hay của một nhóm thành viên được chỉ định đặc biệt. Các đảng thiểu số có số đại diện tương ứng trong các ủy ban, tuỳ theo sức mạnh của họ ở mỗi viện.

Các dự luật được đề xuất theo nhiều phương pháp. Một số do các ủy ban thường trực soạn thảo; một số do các ủy ban đặc biệt xây dựng nên để giải quyết những vấn đề pháp lý cụ thể; và một số có thể do tổng thống hay các quan chức hành pháp khác gợi ý. Các công dân và các tổ chức khác ngoài Quốc hội có thể đề xuất văn bản pháp lý với các thành viên Quốc hội, và bản thân các cá nhân thành viên cũng có thể đề xướng các dự luật. Sau khi được đề xuất, các dự luật sẽ được chuyển tới các ủy ban có trách nhiệm mà trong đa số các trường hợp, các ủy ban này sẽ lên lịch cho một loạt buổi điều trần để cho phép những người ủng hộ hay phản đối văn bản pháp lý đó trình bày quan điểm của mình. Quá trình điều trần này, có thể kéo dài vài tuần hay vài tháng, mở ra cho công chúng tham gia vào quá trình lập pháp.

Một ưu điểm của hệ thống ủy ban là nó cho phép các thành viên Quốc hội và đội ngũ nhân viên của họ tích lũy được một mức độ am tường đáng kể trong những lĩnh vực lập pháp khác nhau. Trong những ngày đầu của nền cộng hòa, khi dân số còn nhỏ và các nhiệm vụ của chính quyền liên bang còn hạn hẹp, thì sự am tường như thế không mấy quan trọng. Mỗi nghị sĩ đều là người có năng lực tổng hợp và họ xử lý một cách có kiến thức tất cả các lĩnh vực quan tâm. Tính chất phức tạp của đời sống quốc gia hiện nay đòi hỏi những tri thức chuyên sâu, có nghĩa là các đại biểu được lựa chọn phải thường xuyên tích luỹ sự tinh thông nghiệp vụ trong một vài lĩnh vực chính sách công cộng.

Khi một ủy ban đã hành động ủng hộ một dự luật, văn bản pháp lý được đề nghị bấy giờ sẽ được chuyển đến hội trường để tranh luận công khai. Tại Thượng viện, các quy định cho phép tranh luận hầu như không hạn chế. Nhưng tại Hạ viện, do có số lượng thành viên lớn, Uỷ ban quy chế thường đặt ra các giới hạn. Khi cuộc tranh cãi chấm dứt, các thành viên bỏ phiếu thông qua, bác bỏ, hoãn lại việc xem xét dự luật - nghĩa là gác dự luật đó sang một bên và như vậy là hầu như bác bỏ nó - hay gửi trả dự luật về ủy ban. Một dự luật được một viện thông qua sẽ được chuyển tới viện kia để xem xét. Nếu dự luật đó bị viện thứ hai sửa đổi thì một ủy ban tham vấn bao gồm thành viên của cả hai viện sẽ cố gắng dung hòa những ý kiến bất đồng.

Khi đã được cả hai viện thông qua, dự luật sẽ được trình lên tổng thống, vì theo Hiến pháp thì tổng thống phải tác động tới một dự luật để cho nó trở thành luật. Tổng thống có quyền lựa chọn, hoặc ký vào dự luật - nhờ đó nó trở thành luật - hoặc phủ quyết nó. Một dự luật bị tổng thống phủ quyết phải được phê chuẩn lại với hai phần ba số phiếu thuận ở cả hai viện thì mới trở thành luật.

Tổng thống cũng có quyền khước từ việc ký hay phủ quyết một dự luật. Trong trường hợp đó, dự luật sẽ trở thành luật mà không cần chữ ký của tổng thống sau 10 ngày kể từ khi nó đến tay tổng thống (không tính ngày chủ nhật). Ngoại lệ duy nhất đối với quy định này là  khi Quốc hội ngừng họp sau khi trình dự luật lên tổng thống và trước khi thời  hạn 10 ngày kết thúc; khi đó sự khước từ của tổng thống đối với bất kỳ hành động nào sẽ phủ định hoàn toàn dự luật - quá trình này được gọi là "ngầm phủ quyết" ("pocket veto").

Hệ thống các ủy ban của Quốc hội

Hiến pháp không có quy định cụ thể phải có các ủy ban trong Quốc hội. Tuy nhiên, khi quốc gia phát triển thì mức độ cần thiết phải xem xét các văn bản pháp luật sắp ban hành cũng tăng lên.

Hệ thống các ủy ban được hình thành từ năm 1789, khi các thành viên Hạ viện tự thấy họ bị sa lầy vào các cuộc thảo luận bất tận về các luật mới được đề xuất. Các ủy ban đầu tiên có nhiệm vụ giải quyết các yêu sách từ hồi Chiến tranh Cách mạng, những con đường và lãnh thổ liên quan tới hệ thống bưu điện, và quan hệ thương mại với các nước khác. Trong suốt nhiều năm, các ủy ban được thành lập và giải thể đáp ứng những thay đổi về chính trị, xã hội và kinh tế. Ví dụ, Uỷ ban Những yêu sách trong Chiến tranh Cách mạng không còn cần thiết nữa, nhưng cả hai viện của Quốc hội đều có một Uỷ ban Các vấn đề về Cựu chiến binh.

Quốc hội khóa 106 (1999-2000) có 19 ủy ban thường trực ở Hạ viện và 17 ở Thượng viện, cộng với 4 ủy ban chung, thường xuyên, bao gồm các thành viên của cả hai viện: Uỷ ban Thư viện của Quốc hội, Uỷ ban về In ấn, Uỷ ban Thuế và Uỷ ban Kinh tế học. Ngoài ra, mỗi viện có thể chỉ định những tiểu ban đặc biệt, hay lựa chọn ra các ủy ban để nghiên cứu những vấn đề cụ thể. Do khối lượng công việc tăng lên, các ủy ban thường trực lại đẻ ra khoảng 150 tiểu ban.

Thực ra tất cả các ủy ban này làm gì? Đối với mỗi dự luật - việc dự thảo một dự luật được đưa ra trước Quốc hội - ủy ban chịu trách nhiệm tiến hành điều tra toàn diện đề nghị này. Uỷ ban đó thường tiến hành các cuộc điều trần để thu thập những chứng cứ từ các nhân chứng chuyên môn, trong đó có thể bao gồm các thành viên Quốc hội không nằm trong ủy ban, các quan chức ngành hành pháp, các đại diện của các tổ chức trong khu vực tư nhân và cá nhân các công dân.

Sau khi thu thập được tất cả các sự kiện, ủy ban sẽ quyết định có nên báo cáo một dự luật mới theo tinh thần ủng hộ hay không, hay kèm theo một khuyến nghị rằng nó phải được sửa đổi trước khi được thông qua. Đôi khi các dự luật sẽ bị gác sang một bên hoặc để lại sau, mà thực tế là chấm dứt việc xem xét nó. Tuy nhiên, khi các dự luật được các ủy ban báo cáo lên và được toàn thể Thươùng viện hay Hạ viện thông qua, thì một ủy ban khác sẽ bắt tay vào công việc, thảo luận bất cứ sự khác biệt nào giữa các văn bản của Thượng viện và Hạ viện về cùng dự luật đó. "Uỷ ban tham vấn" này, bao gồm thành viên của cả hai viện, sẽ hoàn tất một dự luật hội đủ sự thỏa mãn của tất cả các thành viên, sau đó trình lên Thượng viện và Hạ viện để thảo luận lần cuối và bỏ phiếu. Nếu được thông qua, dự luật đó sẽ được trình lên tổng thống để ký.

Các Uỷ ban thường trực của Quốc hội

Hạ viện

• Nông nghiệp    
• Chuẩn chi
• Ngân hàng và Dịch vụ tài chính
• Quân lực
• Ngân sách
• Thương mại
• Giáo dục và Lao động
• Cải cách và Giám sát chính quyền
• Quản lý nhà ở  
• Quan hệ quốc tế
• Tư pháp
• Tài nguyên
• Luật lệ
• Khoa học
• Kinh doanh nhỏ
• Các chuẩn mực quản lý chính thức
• Vận tải và kết cấu hạ tầng

• Các phương thức và phương tiện

Thượng viện

• Nông nghiệp, Dinh dưỡng và Lâm nghiệp

• Chuẩn chi
• Quân lực
• Ngân hàng
• Ngân sách
• Thương mại, Khoa học và Vận tải
• Năng lượng và Tài nguyên thiên nhiên
• Môi trường và Công chính
• Tài chính
• Quan hệ đối ngoại
• Công việc chính phủ
• Y tế, Giáo dục, Lao động và Hưu trí
• Các vấn đề của người Anhđiêng
• Tư pháp
• Luật lệ và Hành chính  
• Kinh doanh nhỏ
• Các vấn đề về Cựu chiến binh

Quyền điều tra của Quốc hội

Một trong những chức năng không phải lập pháp nhưng quan trọng nhất của Quốc hội là quyền điều tra. Quyền này thường được trao cho các ủy ban - hoặc là các ủy ban thường trực, các ủy ban đặc biệt được thành lập cho một mục đích cụ thể, hoặc các ủy ban chung bao gồm các thành viên của cả hai viện.

Các cuộc điều tra được tiến hành nhằm thu thập thông tin về sự cần thiết đối với các văn bản pháp lý trong tương lai, thẩm định tính hiệu lực của các luật đã được thông qua, tìm hiểu phẩm chất và hoạt động của các thành viên và các quan chức của các ngành khác, và trong những trường hợp hiếm hoi, đặt cơ sở cho các quá trình buộc tội. Thông thường, các ủy ban dựa vào sự giúp đỡ của các chuyên gia ở bên ngoài trong việc tiến hành các cuộc điều trần có tính chất điều tra và thực hiện những nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể đối với các vấn đề.

Quyền điều tra có những hệ quả quan trọng. Một trong số đó là quyền công bố các cuộc điều tra và kết quả điều tra. Hầu hết các cuộc điều trần của ủy ban được đưa ra công khai trước công chúng và được phổ biến rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng. Do vậy, các cuộc điều tra của Quốc hội thể hiện một công cụ quan trọng sẵn có cho các nhà lập pháp thông tin tới các công dân và khơi dậy mối quan tâm của dân chúng đối với các vấn đề quốc gia. Các ủy ban của Quốc hội cũng có quyền buộc các nhân chứng không có thiện chí phải đưa ra lời xác nhận, có quyền gọi ra tòa những nhân chứng đã khước từ việc làm chứng về tội đã coi thường Quốc hội và những người đã đưa ra những bằng chứng sai sự thật về tội khai man.

Các hoạt động không chính thức của Quốc hội

Trái với hệ thống nghị viện châu Âu, sự lựa chọn và ứng xử của các nhà lập pháp Hoa Kỳ rất ít liên quan tới kỷ luật của trung ương đảng. Mỗi chính đảng chủ yếu ở Mỹ về căn bản là một khối liên minh của các tổ chức địa phương và bang, kết hợp với nhau có chức năng như một đảng quốc gia - Đảng Dân chủ hay Đảng Cộng hòa - trong các cuộc bầu cử tổng thống bốn năm một lần. Do vậy, các thành viên của Quốc hội có được vị trí của họ là nhờ các cử tri đủ tư cách của bang hay ở địa phương của họ, chứ không phải là nhờ ban lãnh đạo đảng quốc gia hay các đồng nghiệp trong Quốc hội. Kết quả là, ứng xử lập pháp của các đại diện và các thượng nghị sĩ có xu hướng mang tính cá thể và có phong cách riêng, phản ánh tính đa dạng của các khối cử tri bầu cử, và quyền tự do bắt nguồn từ chỗ đã tạo dựng được một khối cử tri riêng trung thành.

Do vậy, Quốc hội là một cơ quan mà quyền lực được chia sẻ đồng đều giữa các thành viên, chứ không phải là một cơ quan có phần đẳng cấp. Quyền lực không chảy từ trên xuống dưới như trong một công ty, mà gần như theo mọi hướng. Quyền lực tập trung chỉ là tối thiểu, do quyền thưởng phạt là không đáng kể. Các chính sách của Quốc hội được đề ra bởi các liên minh chuyển đổi mà có thể thay đổi theo từng vấn đề. Đôi khi, ở những nơi có những áp lực xung đột với nhau - áp lực từ Nhà Trắng và từ các nhóm kinh tế hoặc chủng tộc quan trọng - các nhà lập pháp sẽ sử dụng những quy định về thủ tục để hoãn lại một quyết định nhằm tránh được một khu vực có ảnh hưởng. Một vấn đề có thể được hoãn lại với lý do là ủy ban chịu trách nhiệm về nó đã tổ chức những cuộc điều trần công khai chưa thỏa đáng. Hoặc Quốc hội có thể chỉ đạo một cơ quan chuẩn bị một báo cáo chi tiết trước khi vấn đề được xem xét. Hoặc một biện pháp có thể được một trong hai viện gạt sang một bên ("cho vào ngăn bàn"), do vậy trên thực tế là bác bỏ nó mà không hồi âm bất kỳ một nhận xét nào về nội dung của nó.

Có những chuẩn mực không chính thức hoặc bất thành văn về ứng xử, thường quy định những bổn phận hay ảnh hưởng của một thành viên cụ thể. "Người trong cuộc", các hạ nghị sĩ và các thượng nghị sĩ đang tập trung vào nhiệm vụ lập pháp của họ, có thể có quyền lực lớn hơn trong hội trường Quốc hội so với những "người ngoài cuộc", những người được công nhận do việc đã nói lên các vấn đề quốc gia. Người ta hy vọng vào các thành viên sẽ có thái độ nhã nhặn đối với các đồng nghiệp của họ và tránh được những sự công kích cá nhân, cho dù chính sách của bên đối kháng với họ có thể cực đoan và khó chịu đến đâu đi nữa. Hơn nữa, ngươứi ta cũng hy vọng họ sẽ chuyên sâu trong một vài lĩnh vực chính sách, chứ không đòi hỏi họ phải có sự am tường đối với toàn bộ những mối quan tâm lập pháp. Những người tuân thủ nghiêm túc các quy định không chính thức này sẽ có phần chắc chắn hơn được bổ nhiệm vào những ủy ban có uy tín hay ít nhất cũng là ủy ban có tác động đến những lợi ích của một bộ phận đáng kể các cử tri của họ.

Các quyền giám sát của Quốc hội

Từ điển định nghĩa "giám sát" là "chăm sóc có tính chất theo dõi", và cách tiếp cận này đã tỏ ra là một trong những kỹ thuật hữu hiệu nhất mà Quốc hội sử dụng để gây ảnh hưởng đến ngành hành pháp. Sự giám sát của Quốc hội ngăn ngừa được tình trạng lãng phí và gian lận; bảo vệ quyền tự do công dân và các quyền của cá nhân; đảm bảo hoạt động hành pháp tuân thủ luật pháp; thu thập thông tin để xây dựng các bộ luật và giáo dục công chúng; thẩm định hoạt động hành pháp. Hoạt động giám sát này áp dụng cho các bộ trong Nội các, các cơ quan hành pháp, các ủy ban điều hành và chức vụ tổng thống.

Chức năng giám sát của Quốc hội có nhiều hình thức:

• Các cuộc điều tra và điều trần của các ủy ban;
• Các cuộc tư vấn chính thức với tổng thống và các báo cáo từ tổng thống;
• Cố vấn và chấp thuận của Thượng viện đối với những sự bổ nhiệm của tổng thống và đối với các hiệp ước;
• Các thủ tục luận tội ở Hạ viện, và sau đó là các cuộc xét xử ở Thượng viện;
• Các thủ tục của Thượng viện và Hạ viện theo điều sửa đổi Hiến pháp thứ 25 trong trường hợp tổng thống không có khả năng làm việc, hoặc vị trí phó tổng thống còn để trống;
• Các cuộc gặp không chính thức của các nhà lập pháp và các quan chức hành pháp;
• Tư cách thành viên Quốc hội trong các ủy ban của chính phủ;
• Các công trình nghiên cứu được tiến hành bởi các ủy ban của Quốc hội và các cơ quan hỗ trợ như Văn phòng Ngân sách Quốc hội, Văn phòng Kế toán hay Văn phòng Thẩm định công nghệ - tất cả đều là các công cụ của Quốc hội.

Quyền giám sát của Quốc hội còn giúp cho việc buộc các quan chức phải rời khỏi cương vị, thay đổi chính sách và bảo đảm các quyền kiểm soát theo luật định đối với hoạt động hành pháp. Ví dụ, năm 1949, các tiểu ban điều tra đặc biệt của Thượng viện đưa ra bằng chứng phơi bày tình trạng tham nhũng trong các quan chức cao cấp của chính quyền Truman. Điều đó đã dẫn đến kết quả là việc tổ chức lại một số cơ quan và lập ra một ủy ban đặc nhiệm của Nhà Trắng để xem xét vấn đề tham nhũng trong chính phủ. Các cuộc điều trần được truyền hình tại Uỷ ban Các quan hệ đối ngoại của Thượng viện vào cuối những năm 60 thế kỷ XX đã giúp phát động phong trào phản đối cuộc chiến tranh ở Việt Nam.

Cuộc điều tra của Quốc hội năm 1973 về vụ Watergate đã vạch trần việc các quan chức Nhà Trắng sử dụng trái phép địa vị của họ để tạo ra lợi thế chính trị, và thủ tục luận tội của Uỷ ban Tư pháp Hạ viện đối với Tổng thống Richard Nixon vào năm sau đó đã chấm dứt tư cách tổng thống của ông này. Những cuộc điều tra của ủy ban có chọn lọc trong năm 1975 và 1976 đã xác định tình trạng lộng hành nghiêm trọng của các cơ quan tình báo, và đề xuất những văn bản pháp luật mới để kiểm soát một số hoạt động tình báo nhất định.

Năm 1983, cuộc điều tra của Quốc hội đối với một đề xuất củng cố các hoạt động thanh tra biên giới của Cơ quan Hải quan và Cơ quan Nhập cư và Nhập tịch Hoa Kỳ đã làm phát sinh các vấn đề về quyền của cơ quan hành pháp trong việc tạo ra một sự thay đổi mà không có những văn bản pháp luật mới. Năm 1987, các nỗ lực giám sát đã công bố những vụ vi phạm pháp luật trong việc bí mật bán vũ khí cho Iran của ngành hành pháp, và việc làm sai lệch các khoản lợi nhuận thu được từ vũ khí cho các lực lượng chống chính phủ Nicaragoa, được gọi là các lực lượng đối nghịch. Những phát hiện của Quốc hội đã đưa tới việc đề xuất các văn bản pháp lý nhằm ngăn chặn việc xảy ra những trường hợp tương tự.

Việc điều tra của một ủy ban lưỡng đảng của Quốc hội và những cuộc điều trần lại Thượng viện sau đó trong hai năm 1996 và 1997 đã khám phá ra những trường hợp lạm dụng và quản lý sai trái trong Cục Thu nhập nội bộ (IRS), cơ quan liên bang chịu trách nhiệm thu thuế thu nhập. Uỷ ban Tài chính Thượng viện đã nghe điều trần của các nhân viên IRS, những người cho rằng họ đã phải chịu những sức ép đòi phải thu những khoản thuế còn chịu lớn đến nỗi những người chịu thuế đôi khi bị quấy rầy, và nghe điều trần của những công dân nói rằng họ đã bị IRS tố cáo một cách sai trái và săn lùng một cách hung hãn vì không nộp thuế. Năm 1998, Quốc hội đã thông qua luật cải cách IRS, lập ra một ban giám sát độc lập và mở rộng những sự bảo vệ đối với người dân nộp thuế, trong đó có việc chuyển gánh nặng phải đưa ra chứng cứ trong những tranh chấp về thuế từ người nộp thuế sang cơ quan IRS.

Nhiều lần, quyền giám sát của Quốc hội đã tỏ ra là một công cụ kiểm tra thiết yếu trong quá trình theo dõi chức vụ tổng thống và kiểm soát các chính sách công cộng.

********************************

KHÁI QUÁT VỀ CHÍNH QUYỀN HỢP CHỦNG QUỐC HOA KỲ
Ấn phẩm của Chương trình Thông tin Quốc tế, Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, năm 2000

Bản dịch của Đại sứ quán Hoa Kỳ tại ViệtNam