Vấn đề “luật khung” ở Việt Nam: thực trạng và giải pháp khắc phục

Gần đây, trong thực tiễn lập pháp Việt Nam, chúng ta thường nghe nói tới hai từ "luật khung". Đây là thuật ngữ dùng để chỉ thực trạng hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay và thực trạng này nhiều khi kéo theo những hệ quả không tốt trong sự điều chỉnh của pháp luật đối với các vấn đề của đời sống kinh tế - xã hội. "Luật khung" là gì, nguyên nhân của hiện tượng này cũng như cách khắc phục nó là nội dung bài viết đề cập.

1. Thế nào là “luật khung”?

Theo chúng tôi, hiện tượng “luật khung” là tình trạng hệ thống pháp luật có những biểu hiện cơ bản sau đây:

- Tồn tại các văn bản luật có tính chất "khung". Tức là các luật thường có nhiều điều khoản chỉ dừng lại ở những quy định mang tính nguyên tắc hoặc chung nhất, chưa đạt đến một sự điều chỉnh cụ thể, rõ ràng và đầy đủ đến mức cần thiết, do vậy chưa thể áp dụng ngay vào thực tiễn;

- Cần có các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý thấp hơn quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật.

- Nội dung của các đạo luật chưa đầy đủ để có cơ sở quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành; do vậy, không ít trường hợp văn bản quy định chi tiết không chỉ dừng lại ở việc cụ thể hóa các điều luật đã có mà còn phải có thêm những quy định mới.

2. Hệ quả của tình trạng “luật khung”

Tình trạng “luật khung” nói trên không phải là vấn đề mới mà đã tồn tại từ lâu trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam . Tuy nhiên, trong điều kiện kinh tế-xã hội hiện nay và trước yêu cầu của việc xây dựng nhà nước pháp quyền hiện đại, tình trạng này đã gặp phải sự phản ứng mạnh mẽ của xã hội vì, nó tạo ra hệ quả pháp lý không tốt, gây phức tạp và khó khăn cho quá trình thực thi luật, phần nào kìm hãm sự phát triển của nền kinh tế cũng như của văn minh pháp lý và tiến bộ xã hội với những biểu hiện:

- Tạo ra một hệ thống pháp luật gồm nhiều tầng nấc, nhiều cấp độ văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý khác nhau. Ngoài luật là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất sau Hiến pháp thì còn có các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành ở nhiều cấp độ với nhiều hình thức khác nhau. ở cấp Chính phủ là các nghị định của Chính phủ, các quyết định của Thủ tướng Chính phủ; ở cấp bộ, ngành là các quyết định, thông tư. Ngoài ra còn có văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, văn bản liên tịch giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương, thậm chí là giữa các cơ quan nhà nước với các tổ chức khác trong hệ thống chính trị.

- Tạo ra một hệ thống pháp luật thiếu minh bạch, làm giảm niềm tin của người dân vào pháp luật. Khi các văn bản luật chưa đạt đến sự cụ thể và đầy đủ thì không thể tạo nên một sự rõ ràng và minh bạch triệt để của luật. Và chính yêu cầu cần phải có một hệ thống các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành mà không ít trường hợp có nhiều quy định, nhiều văn bản trái luật hoặc đưa ra những quy định mới mà luật chưa quy định. Việc văn bản quy định chi tiết thi hành đưa ra thêm những nội dung mới mà luật chưa quy định, xét trên góc độ thực tiễn điều chỉnh pháp luật là cần thiết để bảo đảm khả năng thực thi tốt nhất một đạo luật nhưng nếu xét trên khía cạnh yêu cầu của nhà nước pháp quyền thì việc đó vi phạm nguyên tắc pháp chế.

- Tạo ra một hệ thống pháp luật thiếu thống nhất, thiếu đồng bộ, có những mâu thuẫn, chồng chéo, gây khó khăn, phức tạp trong triển khai thi hành và áp dụng luật bởi, tình trạng luật khung cũng là một trong những nguyên nhân tạo cơ hội nẩy sinh những mâu thuẫn, chồng chéo giữa luật với các văn bản dưới luật và giữa các văn bản dưới luật với nhau. Ví dụ: vấn đề thủ tục đầu tư, gia nhập thị trường được quy định trong các luật và văn bản của Chính phủ thường có xu hướng đơn giản, thông thoáng nhưng văn bản của các bộ, ngành và địa phương lại có xu hướng thắt lại; ngược lại, cũng vẫn là lĩnh vực đầu tư nhưng về vấn đề ưu đãi đầu tư thì nhiều văn bản của nhiều địa phương lại có xu hướng ban hành các ưu đãi vượt luật[1]. Sự thiếu thống nhất, thậm chí là mâu thuẫn và chồng chéo như vậy, ít nhiều gây thất vọng cho người dân, làm giảm niềm tin của người dân vào luật, đặc biệt là các nhà đầu tư.

- Tình trạng luật khung đã làm giảm giá trị pháp lý và giá trị hiệu lực thực thi của luật. Các đạo luật là các văn bản có giá trị pháp lý cao nhất sau Hiến pháp - đạo luật gốc nhưng lại chỉ dừng lại ở những quy định khung. Do vậy, nhiều khi luật đã được ban hành nhưng muốn thực thi tốt cần phải có văn bản hướng dẫn kèm theo. Nhiều trường hợp luật đã có hiệu lực thi hành nhưng văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành chậm được ban hành thì các quy định của luật chưa phát huy được tác dụng trong thực tế. Như vậy, văn bản có giá trị pháp lý cao lại phải “chờ” văn bản có giá trị pháp lý thấp (luật chờ nghị định, nghị định lại chờ thông tư), từ đó làm giảm giá trị pháp lý của luật. Mặt khác, do các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành thường quy định đầy đủ hơn, cụ thể hơn nên người áp dụng, thi hành đôi khi chỉ cần biết tới các văn bản này mà không cần quan tâm đến luật, từ đó làm giảm giá trị hiệu lực thực thi của luật. Hệ quả của tình trạng trên tạo ra những "giá trị pháp lý đảo", văn bản có giá trị pháp lý thấp lại được coi trọng hơn văn bản có giá trị pháp lý cao.

3. Nguyên nhân

Tình trạng “luật khung” do nhiều nguyên nhân, có những nguyên nhân khách quan xuất phát từ điều kiện kinh tế - xã hội, nhưng cũng có những nguyên nhân xuất phát từ ý thức chủ quan của chúng ta, cụ thể:

- Thứ nhất, sự chưa hoàn thiện và ổn định của các quan hệ xã hội - đối tượng điều chỉnh của luật. Sự nghiệp đổi mới nền kinh tế đất nước ta đến nay đã qua chặng đường dài 20 năm. Tuy nhiên, nền kinh tế nước ta vẫn còn đang ở điểm xuất phát thấp, nhiều quan hệ kinh tế - xã hội, đặc biệt là các quan hệ kinh tế thị trường vẫn đang trong quá trình hình thành và chưa ổn định. Điều đó gây không ít khó khăn cho những nhà làm luật, vì sự thiếu ổn định của các quan hệ xã hội mà luật điều chỉnh mâu thuẫn với mục tiêu, yêu cầu xây dựng và ban hành luật. Khi xây dựng luật, nhà làm luật không thể đưa vào luật những gì còn chưa ổn định hoặc còn đang trong quá trình hình thành, chưa được thực tế kiểm nghiệm. Thông thường, khi gặp những trường hợp này, các nhà làm luật đành “gác lại” để cho các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành điều chỉnh với tư duy rằng, chúng sẽ dễ được sửa đổi, bổ sung hơn so với luật. Đó là một thực tế khách quan mà phần nào chúng ta phải chấp nhận. Rõ ràng là, pháp luật - với tư cách một thiết chế của kiến trúc thượng tầng về cơ bản không đi trước và cao hơn cơ sở kinh tế;

- Thứ hai, trình độ làm luật của một số Ban soạn thảo còn thấp. Hiện nay, trình độ và kỹ năng làm luật của chúng ta đã được cải thiện rất nhiều; các cơ quan xây dựng và trình dự án luật cũng như Quốc hội đã có nhiều cố gắng, cải tiến và cũng đã đạt được nhiều thành công về xây dựng pháp luật trong thời gian qua cả về số lượng và chất lượng. Tuy nhiên, năng lực của các cơ quan soạn thảo còn yếu, đôi khi chưa đáp ứng được đòi hỏi của thực tiễn xây dựng pháp luật. Không ít trường hợp các Ban soạn thảo luật không có khả năng đưa đầy đủ, trọn vẹn các quy định điều chỉnh một vấn đề vào luật nên khi trình ra Quốc hội đành phải "xin nợ" Quốc hội để quy định chi tiết hoặc hướng dẫn thi hành ở các văn bản dưới luật. Điều này xuất phát một phần vì chính năng lực của một số Ban soạn thảo chưa thể theo kịp với đòi hỏi của thực tiễn, nhưng cũng một phần vì sự chưa ổn định của các quan hệ kinh tế-xã hội nên nhận thức của các chủ thể soạn thảo luật cũng chưa thể đạt đến mức hoàn thiện;

- Thứ ba, do áp lực từ chương trình lập pháp hiện nay. Thực tiễn trong những năm gần đây, do những thay đổi lớn trong tư duy làm luật và quy trình làm luật của Quốc hội, đặc biệt là do yêu cầu của phát triển kinh tế - xã hội, yêu cầu của hội nhập kinh tế quốc tế nên số lượng các luật cần được ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung ngày càng nhiều. Hiện nay, một năm Quốc hội có thể thông qua tới 25 đến 30 luật, cho ý kiến cũng vào khoảng từng này dự án luật, chưa kể pháp lệnh. Theo đó, các cơ quan chủ trì soạn thảo (chủ yếu là Chính phủ) cũng phải chuẩn bị đệ trình từng ấy dự án luật, trong đó có không ít dự án quan trọng nhưng thời gian chuẩn bị rất ngắn, chỉ có một năm, thậm chí ngắn hơn và được trình Quốc hội xem xét thông qua tại một kỳ họp[1]. Điều này tạo ra không ít áp lực cho cả cơ quan đệ trình luật lẫn cơ quan thông qua luật. Việc soạn thảo và thông qua nhiều luật với thời gian chuẩn bị không dài cũng ảnh hưởng không ít đến nội dung của luật, nhiều quy định đành phải dừng lại ở những vấn đề mang tính chất nguyên tắc, “khung” mà chưa có đủ thời gian và điều kiện để nghiên cứu và quy định một cách toàn diện.

- Thứ tư, thiếu một quy trình lập pháp khoa học. Có thể nói, quy trình lập pháp hiện nay là một "quy trình tắt", luật không được xây dựng trên một quy trình khoa học và hợp lý. Điều này thể hiện ở chỗ, việc quyết định xây dựng và ban hành một đạo luật chưa thực sự dựa trên những đề án đã được chuẩn bị kỹ càng về mặt chính sách và những định hướng nội dung điều chỉnh để khi xây dựng luật, các nhà làm luật chỉ thực hiện những vấn đề về mặt kỹ thuật là thiết kế những quy phạm pháp luật trong một đạo luật dựa trên những nội dung điều chỉnh đã được các nhà chuyên môn, nhà quản lý xây dựng thành đề án. Mặt khác, theo quy trình làm luật được thể hiện ở Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, người chịu trách nhiệm chính trong việc soạn thảo luật là ban soạn thảo, dưới ban soạn thảo có tổ biên tập là tập hợp các chuyên gia trong lĩnh vực luật điều chỉnh và các chuyên gia pháp lý cùng các chuyên gia thuộc các lĩnh vực có liên quan khác. Đó là sự gắn kết về mặt trách nhiệm chứ chưa thực sự là tập hợp của một đội ngũ những chuyên gia làm luật thực sự. Việc vừa làm vừa tổng kết thực tiễn, xác định chính sách, vừa tìm kiếm nội dung điều chỉnh, vừa thiết kế điều luật được thực hiện bởi một đội ngũ ít chuyên nghiệp đã ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng và nội dung của luật.

Quy trình làm luật gần như bị khép kín và bị chia cắt giữa các công đoạn. Tính khép kín thể hiện ở chỗ: cơ quan nào trình dự án luật thì cơ quan đó chủ trì soạn thảo, các ban soạn thảo được hình thành chủ yếu từ các chuyên gia của ngành, lĩnh vực đó, ít có sự tham gia của các chuyên gia xây dựng pháp luật hay các chuyên gia đến từ các cơ quan khác, nhất là từ Quốc hội. Do vậy, không ít dự thảo luật khi trình Chính phủ xem xét, thậm chí là trình ra Quốc hội vẫn còn mang nặng tính cục bộ của ngành, làm cho Chính phủ cũng như Quốc hội mất nhiều thời gian để chỉnh lý. Tính chia cắt thể hiện ở chỗ: các giai đoạn của quá trình từ khi soạn thảo đến khi Quốc hội thông qua luật bị cắt khúc thành các giai đoạn khá độc lập với nhau, được chủ trì bởi các cơ quan khác nhau nhưng ít có sự phối hợp giữa các cơ quan hoặc có sự phối hợp nhưng không thường xuyên và ít hiệu quả. Một quy trình làm luật bị khép kín và chia cắt trong khi vai trò tham gia soạn thảo luật của các đại biểu Quốc hội chuyên trách chưa cao, luật còn bị ảnh hưởng của tính cục bộ ngành thì chắc chắn sẽ kéo theo tính chất “khung” của luật.

Hơn nữa, quy trình hiện hành tạo ra những ban soạn thảo luật không chuyên nghiệp, chủ yếu là các chuyên gia đến từ các lĩnh vực quản lý mà ít có các chuyên gia xây dựng pháp luật; cán bộ pháp chế ở các cơ sở chưa được coi trọng và vì vậy ít có vai trò trong xây dựng pháp luật.

- Thứ năm, do sự thiếu kiên quyết trong thực hiện quy trình làm luật và xử lý vi phạm. Đã nhiều lần trên các diễn đàn xây dựng pháp luật chúng ta nói về mục tiêu cần phải xây dựng luật đầy đủ và cụ thể, tránh tình trạng “luật khung” để luật ra đời là đi vào cuộc sống được ngay, hoặc soạn thảo và ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật phải đồng thời với việc soạn thảo và ban hành luật. Tuy nhiên, vấn đề này nhiều cơ quan chủ trì soạn thảo vẫn vi phạm và thực tế vẫn chưa bị xử lý một cách kiên quyết. Chính vì vậy cũng cần phải nói thêm rằng, để khắc phục được tình trạng này, đòi hỏi trước hết là từ phía các cơ quan chủ trì soạn thảo, vì thực tế, luật được xây dựng có tính chất “khung” đến đâu, đôi khi không dễ gì Quốc hội có thể kiểm soát được.

4. Mục tiêu và giải pháp khắc phục

4.1. Mục tiêu

Chúng tôi cho rằng, nhận thức đúng vấn đề “luật khung” là một chuyện, nhưng nhận thức đúng việc khắc phục tình trạng này như thế nào còn quan trọng hơn. Nếu ai đó cho rằng, cần phải xoá bỏ tình trạng “luật khung” hay cần phải xây dựng một hệ thống pháp luật bao gồm các đạo luật chi tiết đến từng nội dung và áp dụng được ngay, không cần các văn bản có giá trị pháp lý thấp hơn quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành, thì theo chúng tôi, đó là một quan điểm sai lầm, không thực tế và cũng không đúng về cơ sở khoa học, cơ sở pháp lý. Bởi, hệ thống pháp luật của chúng ta hiện nay (xét trên góc độ pháp luật thực định) vẫn được xác định bao gồm một hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật ở nhiều cấp độ giá trị pháp lý khác nhau, do nhiều cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Thực tiễn cho thấy, việc tồn tại song song luật và văn bản dưới luật nhằm quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật không chỉ là chuyện riêng ở Việt Nam mà còn ở hầu hết các nước, kể cả các nước phát triển, có bề dầy về xây dựng nhà nước pháp quyền hàng trăm năm nay. Vì vậy, khắc phục tình trạng “luật khung”, theo chúng tôi không phải là ban hành tất cả các luật cụ thể và chi tiết đến mức không cần văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành mà vấn đề là ở chỗ nhà làm luật phải biết lựa chọn chính xác cái gì cần phải được thể hiện trong luật, cái gì có thể để ở các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành. Đổi mới, khắc phục tình trạng “luật khung” là tất yếu nhưng không phải là xoá bỏ và cũng không thể xoá bỏ được hiện tượng này mà là hạn chế tình trạng này, không nên để xẩy ra tình trạng "luật khung" một cách phổ biến. Đây là vấn đề cần phải được nhìn nhận một cách thực tiễn hơn, đó là sự phù hợp với thực tiễn kinh tế-xã hội và trình độ làm luật. Kinh nghiệm các nước đã chỉ rõ điều đó. Tuy nhiên, để hạn chế các quy định có tính chất “khung” trong một đạo luật, hạn chế ban hành “luật khung” không phải là điều chúng ta không làm được.

Theo đó, chúng tôi cho rằng, ở thời điểm hiện nay, mục tiêu khắc phục tình trạng “luật khung” của chúng ta là: các đạo luật cần phải được thể hiện đầy đủ, rõ ràng, cụ thể và minh bạch các nội dung điều chỉnh, hạn chế các nội dung cần phải quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành, hoặc các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành phải được soạn thảo và ban hành để có hiệu lực cùng đồng thời với thời điểm có hiệu lực của luật, để luật có thể đi vào cuộc sống được ngay.

4.2. Các giải pháp khắc phục

Tình trạng “luật khung” phổ biến sẽ gây những tác động và hệ quả không tốt cho xã hội, làm giảm hiệu lực quản lý của nhà nước và giảm hiệu quả điều chỉnh pháp luật. Tình trạng này sẽ vẫn tồn tại nhưng không phải là không thể hạn chế được nếu chúng ta có sự kiên quyết trong thực thi các giải pháp hợp lý sau:

4.2.1 Tăng cường hoạt động lập pháp của Quốc hội. Hoạt động lập pháp của Quốc hội cần phải chuyên nghiệp hơn, toàn diện hơn. Quốc hội không chỉ dừng lại ở hoạt động thẩm tra, thảo luận và biểu quyết thông qua các dự án luật như hiện nay mà Quốc hội cần phải tham gia vào quá trình soạn thảo luật, phải cùng góp sức trực tiếp vào việc viết nên các dự án luật. Muốn vậy, cần phải đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội theo hướng ngày càng chuyên nghiệp hơn, cụ thể:

- Tăng số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách lên khoảng 50% trên tổng số đại biểu Quốc hội. Các đại biểu chuyên trách phải có trình độ pháp lý và kỹ năng làm luật; có văn phòng riêng và được trang bị phương tiện vật chất cần thiết cũng như đội ngũ chuyên gia giúp việc có trình độ;

- Số đại biểu theo cơ cấu, đại diện cho tiếng nói của mọi tầng lớp là rất cần thiết trong Quốc hội nhưng cần phải gảm bớt và điều quan trọng là phải tìm ra cơ chế đại diện phù hợp của những đại biểu cơ cấu này đối với các cử tri thuộc giới hay lĩnh vực của họ;

- Các đại biểu Quốc hội tham gia trực tiếp vào quá trình làm luật hoặc đưa ra sáng kiến pháp luật, giảm dần việc soạn thảo và trình luật từ phía các cơ quan khác.

Biện pháp nói trên không phải đem lại mục tiêu trực tiếp hay cụ thể nhằm khắc phục tình trạng “luật khung” nhưng nó là “gốc” của cải cách quy trình và nâng cao chất lượng xây dựng luật hiện nay ở nước ta. Bởi vì, chúng tôi cho rằng, phải xuất phát từ sự đổi mới cơ cấu và hoạt động của Quốc hội (như đã phân tích) thì chắc chắn sẽ có tác động không nhỏ cho việc khắc phục những bất cập trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam trong đó có vấn đề “luật khung”.

4.2.2. Đổi mới quy trình xây dựng luật, xoá bỏ tình trạng “khép kín” và “cắt khúc”, tăng tính chuyên nghiệp trong xây dựng các dự án luật bởi, như đã phân tích, quy trình làm luật hiện hành có nhiều nhược điểm. Một trong những xu hướng cải cách quy trình làm luật theo đề xuất của chúng tôi là Quốc hội chỉ nên đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm đối với dự án đã có đề án về mặt chính sách[1]. Đề án đó phải thoả mãn tối thiểu các nội dung sau: có báo cáo, đánh giá thực tiễn thi hành pháp luật thuộc lĩnh vực dự kiến; chứng minh được sự cần thiết phải xây dựng mới hoặc sửa đổi, bổ sung một đạo luật; đưa ra được những nội dung dự kiến điều chỉnh chính - tức là nội dung chính sách (chưa đến mức quá chi tiết nhưng phải đầy đủ) của đề án và thuyết minh rõ về sự cần thiết, mục đích điều chỉnh của từng nội dung; thuyết minh rõ về tính khả thi, dự báo tác động, các điều kiện kinh tế-xã hội, các cơ chế, luật pháp có liên quan và các nguồn lực bảo đảm khả năng thực thi của đạo luật khi được ban hành. Nếu làm được như vậy thì việc viết luật (chuyển một đề án chính sách thành một dự án luật, tức là chế định nên các điều luật) là công việc của các chuyên gia xây dựng pháp luật sẽ nhẹ nhàng và đơn giản hơn rất nhiều. Hơn nữa, việc làm luật cũng được chuyên nghiệp hoá hơn khi ta có thêm một bước rất bài bản là việc xây dựng đề án chính sách; từ đó khắc phục được tình trạng cục bộ trong luật và giảm được sức ép về mặt thời gian xây dựng một dự án luật.

4.2.3. Xây dựng lại tiêu chí của một đạo luật cũng như tiêu chí của các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật. Hiện nay, pháp luật thực định của Việt Nam chưa có văn bản nào đưa ra định nghĩa thế nào là một đạo luật. Tuy nhiên, trong khoa học pháp lý, luật được hiểu là một văn bản có giá trị pháp lý cao nhất sau Hiến pháp - đạo luật gốc, điều chỉnh toàn diện về một lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội nhất định. Về tính toàn diện của luật, chúng ta vẫn quan niệm rằng, một đạo luật phải bảo đảm đủ điều chỉnh trọn vẹn tất cả các quan hệ của một lĩnh vực lớn, thậm chí là rất lớn. Khi đó, để xây dựng một đạo luật chúng ta phải mất rất nhiều thời gian và công sức, trong khi thời gian vật chất thì có hạn, trình độ và năng lực làm luật của chúng ta chưa cao, điều đó đã đem lại hệ quả tất yếu là tình trạng luật khung, vì chúng ta chưa thể luật hoá đến mức chi tiết những vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của luật. Vì vậy, có lẽ đã đến lúc cần phải thay đổi nhận thức của chúng ta về quan niệm tính toàn diện, đồ sộ của một đạo luật. Theo chúng tôi, có những đạo luật, thậm chí có thể là bộ luật bao trùm cả một lĩnh vực của đời sống xã hội tương đối ổn định, nhưng cũng cần có những đạo luật điều chỉnh cụ thể về một vấn đề không lớn, thậm chí là nhỏ; có những đạo luật sửa đổi, bổ sung nhiều đạo luật về những vấn đề có liên quan đến nhau[1]; có những đạo luật ngắn, thậm chí là rất ngắn nhưng điều chỉnh trọn vẹn về một vấn đề cụ thể và thời gian để soạn thảo nó không phải là hai ba năm mà có thể chỉ cần hai, ba tháng. Và khi đó, Quốc hội không chỉ thông qua hơn mười đạo luật một kỳ họp như hiện nay mà có thể là hai, ba mươi đạo luật, thậm chí có thể nhiều hơn nếu cùng với nó là sự tăng cường tính chuyên nghiệp của Quốc hội. Cũng cần phải nói thêm rằng, tư tưởng xây dựng các bộ luật lớn ở các nước trên thế giới đã lùi vào quá khứ cùng với thế kỷ XX, nó không còn là một xu hướng hiện đại nữa.

Tương tự như vậy, cũng cần quan niệm lại tiêu chí của các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật. Một tình trạng phổ biến của loại văn bản này hiện nay là có thể quy định chi tiết hay hướng dẫn thi hành bất kỳ điều luật nào nếu thấy cần thiết. Điều này hoàn toàn không phải là ngẫu nhiên hay từ ý muốn chủ quan của các cơ quan lập quy mà xuất phát từ chính hệ quả của vấn đề “luật khung”, bởi nếu không được tiếp tục quy định chi tiết thì không thể thi hành được. Chính tình trạng “luật khung” đã dẫn đến một điều luật muôn thuở được thiết kế trong hầu hết các luật, pháp lệnh về trách nhiệm thi hành rằng: "Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật này". Vì vậy, theo chúng tôi, muốn hạn chế tình trạng “luật khung”, cần phải xoá bỏ điều khoản nói trên ở các đạo luật. Điều luật nào cần quy định chi tiết, cơ quan nào có thẩm quyền quy định chi tiết cần phải được thiết kế ngay trong điều luật đó, và văn bản quy định chi tiết thi hành luật chỉ được cụ thể hoá những điều luật đó mà không được phép đưa ra những quy định mới mà luật không quy định. Nếu làm được việc này thì các điều luật cần quy định chi tiết trong một đạo luật sẽ giảm đi rất nhiều. Tuy nhiên, chúng tôi cũng xin nhấn mạnh lại rằng, chúng ta hạn chế những “điều luật khung”, những “đạo luật khung” để hạn chế việc quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành chứ chúng ta không xoá bỏ các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật.

4.2.4. Tăng cường năng lực của đội ngũ những người soạn thảo luật, cần chuyên nghiệp hoá hơn việc soạn thảo và thông qua luật. Việc soạn thảo luật cần phải có sự tham gia nhiều hơn, đông đảo hơn của đội ngũ những chuyên gia xây dựng pháp luật có trình độ và kỹ năng làm luật; biết sử dụng đội ngũ pháp chế ở các bộ, ngành; kết hợp chặt chẽ với các chuyên gia trong lĩnh vực quản lý, hoạt động thực tiễn và cả những nhà nghiên cứu, giảng dạy pháp luật.

4.2.5. Sửa đổi, bổ sung một số luật về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, như: Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ...; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đây là giải pháp có tính hệ quả của các giải pháp nói trên. Bởi vì, muốn đổi mới cơ cấu và hoạt động của Quốc hội, muốn đổi mới quy trình làm luật thì phải sửa đổi các luật tương ứng, đặc biệt là cần phải sửa đổi cơ bản Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nhằm xây dựng một quy trình làm luật mới khoa học hơn, hiệu quả hơn./.

TS. Đinh Dũng Sỹ - NCLP tháng 4/2006