Tư nhân hóa ở các nước Tây Âu

I. Tình hình tư nhân hoá ở Tây Âu Khoảng mười năm trước, mọi người đều cho rằng, tư nhân hoá là một phương pháp tốt để cải thiện tình hình kinh tế châu Âu. Các chính phủ thuộc các đảng phái khác nhau đều đã lựa chọn con đường tư nhân hoá do cựu Thủ tướng Margaret Thatcher vạch ra. Bằng cách chuyển các tài sản thuộc sở hữu nhà nước sang sở hữu tư nhân, thông qua việc bán các cổ phiếu, có thể mang lại hiệu quả kinh tế cao và qua đó thu được nhiều tiền cho ngân sách nhà nước.

Quá trình tư nhân hoá đã có những tác động rõ ràng. Tại Anh, các công ty nhà nước tạo ra 12% GDP năm 1979, nhưng chỉ tạo ra 2% GDP năm 1997. Lúc đó, thậm chí Chính phủ thuộc Đảng Xã hội Pháp cũng chấp nhận tư nhân hoá. Trong thời kỳ 1997-2002, Chính phủ của Thủ tướng Jospin thuộc Đảng Xã hội tiến hành tư nhân hoá còn mạnh tay hơn các chính phủ tiền nhiệm. Chính phủ Jospin đã phát hành lần thứ nhất 7,1 tỷ USD cổ phiếu để tư nhân hoá công ty viễn thông nhà nước France Telecom trên thị trường chứng khoán năm 1997, sau đó lại phát hành lần thứ hai 10,4 tỷ USD cổ phiếu để tiếp tục tư nhân hoá công ty này.

Tư nhân hoá đã lan rộng ra tất cả các nước châu Âu. Đức đã đem bán một số tài sản nhà nước, chẳng hạn như đã bán nhiều đợt tài sản của Công ty Viễn thông Deutsche Telecom trên thị trường chứng khoán năm 1997. Tây Ban Nha và Bồ Đào Nha cũng đã tiến hành tư nhân hoá một cách tích cực, cụ thể là Tây Ban Nha đã bán toàn bộ một công ty nhà nước hàng đầu là Công ty Iberia trong năm 2001. Tư nhân hoá đã lan rộng đến mức nó không chỉ là hiện tượng ở châu Âu, mà trở thành một hiện tượng của toàn thế giới. Trong số 35 vụ phát hành cổ phiếu lớn nhất từ trước tới nay trên các thị trường chứng khoán, thì các vụ phát hành cổ phiếu tư nhân hoá đã chiếm 30 vụ.

Tuy vậy, đến nay, số lượng tư nhân hoá ở châu Âu đã giảm. Tại một số nước, bao gồm Hà Lan và Đức, các kế hoạch tư nhân hoá cơ sở hạ tầng như bưu điện, sân bay và đường sắt đã bị hoãn hoặc đình chỉ. Tại Italia, Chính phủ của Thủ tướng Silvio Berlusconi, một nhân vật nhiệt thành với tư nhân hoá, đã không tham gia vào quá trình tư nhân hoá. Qúa trình này đã bị ngăn chặn bởi cuộc tranh luận về các hậu quả chính trị do tư nhân hoá gây ra. ở Pháp, việc cánh tả chiếm đa số trong Nghị viện đã mang lại xung lực mới cho chương trình tư nhân hoá bị ngăn lại, nhưng vẫn có nhiều người lo ngại rằng, chính sách tư nhân hoá sẽ gây tác động không tốt về mặt chính trị.

Tư nhân hoá được tiến hành kém tích cực hơn trước là do thái độ của các nước châu Âu đối với tư nhân hoá đã có sự thay đổi đáng kể. Anh quốc, là nước đầu tiên tiến hành tư nhân hoá, bị phê phán là đi quá xa trong việc bán hệ thống đường sắt và đề ra các “sáng kiến tài chính tư nhân” trong ngành Dịch vụ y tế và Vận tải. Việc bán một phần hệ thống kiểm soát vận tải hàng không cũng gây ra nhiều cuộc tranh luận.

Chính phủ Anh cho phép phá sản Công ty Đường sắt tư nhân Railtrack là một sự kiện đáng ghi nhớ, vì việc này sẽ dẫn tới tái quốc hữu hoá đường sắt. Chính phủ Anh cũng đã trì hoãn các kế hoạch tư nhân hoá ngành Bưu điện vì đang có khó khăn về tài chính và là một ngành quốc doanh lớn, quan trọng còn lại ở Anh. Câu hỏi đặt ra cho các nước còn lại ở châu Âu là: nếu tư nhân hoá có những hạn chế ở một đất nước đã đẩy nó đi xa nhất, thì các nước khác có nên chú ý đến nó trong tương lai hay không.?

II. Các lý do làm chậm quá trình tư nhân hoá

Tư nhân hoá công ty quốc doanh đã bị chậm lại từ cuối thập kỷ 90 của thế kỷ XX. Theo ông Ladan Mahboobi thuộc Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), năm 2001 Chính phủ các nước OECD đã thu được một số tiền không lớn là 20,6 tỷ USD từ tư nhân hoá, trong đó, 3/4 số tiền này thu được tại các nước châu Âu. Trong những năm gần đây, quy mô tư nhân hoá không lớn như những năm trước, cụ thể là không có vụ tư nhân hoá nào thu được hơn 5 tỷ USD.

Paul Gibbs, chuyên gia phân tích của Tập đoàn J.P.Morgan đã tính toán doanh thu từ tư nhân hoá .Theo số liệu trong thời kỳ 1990-2002, tổng doanh thu từ tư nhân hoá ở châu Âu đạt 675 tỷ USD, một con số rất ấn tượng. Nhưng ông nhận thấy rằng, Chính phủ các nước châu Âu chỉ thu được 38 tỷ USD từ 103 vụ tư nhân hoá trong năm 2001, là một con số rất thấp so với số tiền 104 tỷ USD thu được từ tư nhân hoá trong năm đỉnh cao 1998.

Tư nhân hoá những năm gần đây bị giảm sút so với những năm trước là do ba nguyên nhân sau: Một là, các thị trường chứng khoán hoạt động yếu; Hai là, tâm lý bi quan của nhà đầu tư tăng lên; Ba là, nhiều người vẫn chưa hiểu rõ cơ sở để tư nhân hoá thực sự là gì?

Các thị trường chứng khoán hoạt động yếu đã đặt câu hỏi về triển vọng tiếp tục tư nhân hoá, mặc dù nhiều vụ tư nhân hoá được coi là một nguồn tài chính quan trọng để bảo đảm có đủ tài chính công tại các nước (như tại Pháp, Đức và Italy) hiện đang bị thâm hụt ngân sách. Các tham luận trong cuộc họp thượng đỉnh EU thời gian qua cho thấy, những thâm hụt ngân sách là mối đe doạ đối với sự ổn định và tăng trưởng của EU. Số tiền thu được từ tư nhân hoá không được sử dụng cho mục tiêu ổn định, nhưng vẫn có những giải pháp để tránh sự ràng buộc này.

Sự mất giá nhanh của các cổ phiếu viễn thông Telecom và các cổ phiếu công nghệ trên thị trường chứng khoán đã có tác động mạnh đến triển vọng tư nhân hoá, bởi vì các cổ phiếu này có giá trị thuộc loại lớn nhất trên thị trường. Các công ty viễn thông lớn như Deutsche Telecom và France Telecom có tầm cỡ rất lớn, không thể tư nhân hoá hoàn toàn sau một vụ phát hành cổ phiếu. Trước đây, việc phát hành cổ phiếu mới dễ được chấp nhận, vì giá cổ phiếu đang ở mức cao, thì nay việc này là không thể, khi mà giá cổ phiếu của các công ty tư nhân hoá bị giảm đột ngột.

Tình hình này được thể hiện ở Công ty Enel, một công ty phân phối điện lớn nhất Italy. Chính phủ bán 34,5% giá trị công ty này trong tháng 11 năm 1999, thu về 18,7 tỷ USD. Sau đó, Công ty này đã trả giá cao để thôn tính Công ty Viễn thông Telecoms. Vì vậy, mặc dù các nhà đầu tư trước đây đều ưa thích Công ty Enel, thì nay giá cổ phiếu bị giảm 30% so với thời điểm tư nhân hoá. Năm 2001, Chính phủ Italy đã hoãn thực hiện phát hành lần thứ hai cổ phiếu tư nhân hoá Công ty Enel, nhằm thu về hàng tỷ USD. Trong khi giá cổ phiếu Enel chưa phục hồi, thì việc phát hành cổ phiếu Enel đợt hai sẽ làm cho giá cổ phiếu Enel tiếp tục giảm sút. Do sự trì hoãn phát hành cổ phiếu đợt hai mà cổ đông lớn nhất của Công ty Enel vẫn là nhà nước.

Các nhà đầu tư cá nhân có lý do chính đáng để bi quan về các cổ phiếu của các công ty tư nhân hóa, nhiều cổ phiếu trong số đó đã có những lãi suất tầm thường. ý tưởng phát hành cổ phiếu nhằm vào các nhà đầu tư cá nhân, mà không nhằm vào một số ít các nhà đầu tư tổ chức lớn, đã nhận được hưởng ứng tích cực ở châu Âu. Ngân hàng Dự trữ Italy đã coi ý tưởng này là cách để khắc phục hệ thống truyền thống, theo đó, các ngân hàng đặt mua các cổ phiếu mờ ám. ở Đức, vụ bán Công ty Viễn thông Deutsche Telecom năm 1996 đã được đánh giá là một bước tiến lớn trong phát triển văn hóa cổ phiếu, có tác dụng hỗ trợ giải quyết cuộc khủng hoảng các qũy tiền hưu trí đang ngấp nghé.

III. Các vấn đề tồn tại trong tư nhân hóa

Việc tiếp tục tư nhân hoá còn gặp khó khăn bởi lợi ích nhà đầu tư đã không được bảo đảm khi họ mua cổ phiếu trong những vụ tư nhân hoá trước đây. Chẳng hạn, các nhà đầu tư cổ phiếu viễn thông France Telecom và Deutsche Telecom đã bị cháy túi đến mức họ có thể không mua cổ phiếu nữa trong thời gian tới. Điều này đặt ra câu hỏi các chính phủ có thể làm gì để lấy lại lòng tin của nhà đầu tư. Trong khi đó, các chính phủ cũng phải tìm cách giảm bớt cổ phần của mình trong các công ty này. Thí dụ, Chính phủ Italy đang xem xét khả năng phát hành loại trái phiếu chuyển đổi để thu hút tiền và đồng thời cho phép các nhà đầu tư có thể chuyển tiền gốc trái phiếu sang cổ phiếu. Đây có thể là một cách để tránh lặp lại vấn đề như đã xảy ra đối với Công ty Enel.

ở Pháp, Chính phủ cánh hữu mới bầu với Thủ tướng Jean-Pierre Raffarin đã có nhiều kế hoạch tư nhân hóa. Bộ trưởng Tài chính Francis Mer đã gợi ý rằng, các phần sở hữu nhà nước trong các công ty Hàng không Air France và công ty Điện tử Thales có thể được bán đi, để thu về 5 tỷ Euro (4,7 tỷ USD). Lãnh đạo công đoàn nói rằng, Chính phủ đã xem xét khả năng bán một nửa cổ phần của mình trong Công ty Gaz de France, trị giá 7 tỷ USD, và nhà nước chỉ còn nắm giữ 10% cổ phần trong Ngân hàng Crédit Lyonnais, một công ty đã tư nhân hóa năm 1999.

Ông Gibbs (Công ty J.P.Morgan) nói rằng, Chính phủ sẽ phải có cách làm phù hợp với từng đối tượng tư nhân hóa, tùy theo đặc điểm kinh doanh của họ. Chẳng hạn, Ngân hàng Crédit Lyonnais có thể bị thanh lý thông qua sự chuyển nhượng thương mại cho một định chế tài chính khác, chứ không bán nó trên thị trường chứng khoán. Việc tư nhân hóa Công ty Viễn thông Telecom được tiến hành theo các điều kiện thị trường, nhưng việc bán Công ty Air France lại có thể được quy định tùy theo tình hình hoạt động trong những năm vừa qua.

Nước Pháp có may mắn là một số tài sản nhà nước là các công ty điện, gas rất được các nhà đầu tư ưa thích. Công ty Điện Electricité de France là công ty điện quốc doanh độc quyền, công ty hàng đầu của Tập đoàn Gaz de France, và là một trong những công ty lớn nhất châu Âu, trị giá hơn 60 tỷ Euro đang là đối tượng hàng đầu cho tư nhân hóa các đợt tiếp theo.

Để tiến hành tư nhân hóa, cần có báo cáo về dự kiến các đợt tư nhân hoá sẽ tiếp tục thực hiện sau này, nhằm làm giảm sự can thiệp của Chính phủ vào hoạt động của doanh nghiệp tư nhân hoá. Việc tư nhân hoá Công ty Gaz de France hiện vẫn chưa được Chính phủ quyết định. Chính phủ còn phải cân nhắc việc bán đi hơn 49% tài sản Công ty Gaz de France. Có nhiều ý kiến phản đối vụ tư nhân hoá Công ty Điện EDF vì cho rằng, Công ty này có trách nhiệm bảo đảm an toàn hạt nhân và trách nhiệm này được chấp hành nghiêm chỉnh khi Công ty vẫn thuộc sở hữu nhà nước.

Ngoài ra, nhiều người cho rằng, Nhà nước cần tiếp tục nắm giữ các cổ phần của mình trong các công ty công nghiệp tư nhân hoá một phần, vì các công ty này thuộc loại “chiến lược”. Nếu cánh tả thắng cử ở Pháp, Chính phủ mới sẽ cam kết nắm giữ hơn 50% cổ phần của Công ty EDF.

Quan điểm cho rằng, Nhà nước cần có cổ phần của mình trong các công ty thuộc loại chiến lược, đã giải thích phần nào câu hỏi tại sao, chỉ có một số nhỏ các vụ tư nhân hóa đã loại bỏ hoàn toàn vai trò của nhà nước trong doanh nghiệp tư nhân hóa. Thực tế có khoảng 24 công ty lớn nhất ở châu Âu, xét theo giá trị thị trường, đều có cổ phần do Chính phủ nắm giữ. Điều này cho thấy, tư nhân hóa không phải lúc nào cũng hiển nhiên như nhiều người suy nghĩ.

Về vấn đề kiểm soát quản lý, Tổ chức OECD cho biết, các chính phủ ở Tây Âu đã thu được hơn 400 tỷ USD nhờ bán tài sản nhà nước từ năm 1990. Nhưng trong nhiều trường hợp tư nhân hóa, Chính phủ vẫn duy trì quyền kiểm soát doanh nghiệp bằng cách chỉ bán một phần các cổ phiếu khi tư nhân hóa, hoặc là bằng cách duy trì cái gọi là “các cổ phiếu vàng” cho quyền chống lại sự thôn tính quyền kiểm soát của nhà nước trong hoạt động của công ty.

Ngày 4 tháng 7 năm 2001, Tòa án Hiến pháp châu Âu đã ra chỉ thị chống lại các cổ phiếu vàng, quy định rằng, chúng chỉ được phép tồn tại trong những hoàn cảnh được xác định chặt chẽ. ủy ban châu Âu lý luận rằng, cổ phiếu vàng đã hạn chế sự vận động tự do của dòng vốn trong phạm vi Liên minh châu Âu và tuyên bố rằng, các nước như Đức và Italy sẽ bị đưa ra tòa xét xử vì chính phủ các nước này vẫn nắm giữ cổ phiếu vàng trong các công ty niêm yết.

Chính phủ của các nước có nhiều cách để can thiệp vào hoạt động quản lý các công ty tư nhân hóa. ở Italy, Thủ tướng Berlusconi sắp đặt các giám đốc mới vào các công ty Enel và Eni, là các công ty nhà nước độc quyền về điện và dầu. Vai trò của Chính phủ tiền nhiệm chỉ là nhà đầu tư tài chính trong các công ty này. Nhưng khi Chính phủ mới muốn thay thế các giám đốc, thì có thể hiểu rằng, Nhà nước là chủ nhân quyết định trong thực tế. Các cổ đông thiểu số lẽ ra có thể bầu chọn các giám đốc mới, nhất là ở Công ty Enel, khi ông giám đốc Franco Tato sắp mãn nhiệm. Nhưng trong thực tế, các cổ đông này không có vai trò gì trong việc lựa chọn giám đốc.

Từ trước đến nay, Italy luôn tỏ ra tích cực trong việc tư nhân hóa. Mặc dù hơn 110 tỷ USD đã thu được từ tư nhân hóa trong thập kỷ qua, các chính phủ kế tiếp đã lo lắng về việc nhường lại quyền kiểm soát hoàn toàn. Liên đoàn các xí nghiệp công nghiệp Italy đã xuất bản báo cáo về tác động của tư nhân hóa đến nền kinh tế Italy, trong đó, chỉ khoảng 1/3 số xí nghiệp lớn tư nhân hóa mới hoàn toàn thoát khỏi sự kiểm soát của nhà nước.

IV. Quyền kiểm soát và quyền sở hữu

Các nghiên cứu cho thấy, vai trò của các xí nghiệp quốc doanh ở các nước giàu đã giảm từ 8,5% GDP năm 1984 xuống còn 5% hiện nay. Nhưng mối quan hệ của chính phủ với doanh nghiệp vẫn còn mạnh hơn các con số này thể hiện. Có lẽ Pháp là một thí dụ. ở Pháp có ba làn sóng lớn tư nhân hóa, nhưng Nhà nước vẫn còn nắm giữ cổ phần trong nhiều công ty, trong số đó, một số được niêm yết trên thị trường chứng khoán. Cổ phần nhà nước chiếm 55,5% trong Công ty France Telecom, 56% trong Công ty Air France, 33% trong Công ty Thales v.v. Bảy trong số 40 công ty lớn nhất ở Pháp xét theo giá trị thị trường đều có phần vốn cổ phần quan trọng do Nhà nước nắm giữ, chẳng hạn trong Công ty Renault, Chính phủ nắm giữ 25% cổ phần.

Chính phủ Pháp còn nắm giữ nhiều công ty lớn không niêm yết trong nhiều ngành công nghiệp như hóa chất, giao thông vận tải, năng lượng v.v... Công ty Phân phối điện EDF là một trong những công ty gây ấn tượng mạnh nhất châu Âu vì nó phát triển rất mạnh bên ngoài nước Pháp, trong khi vẫn giữ độc quyền trong nước. Công ty này đang ở trung tâm các giải pháp tự do hóa (nới lỏng kiểm soát). Các giải pháp nới lỏng có liên hệ trực tiếp với tư nhân hóa.

Các chuyên gia kinh tế và các nhà quan sát có ý kiến khác nhau về đánh giá vai trò của tư nhân hóa và của các giải pháp nới lỏng kiểm soát nhằm thúc đẩy cạnh tranh. Italy, nước chậm tiến hành tư nhân hóa, nhưng đã rất tích cực trong việc nới lỏng kiểm soát, nhằm thúc đẩy cạnh tranh vào giữa thập kỷ 90 thế kỷ XX, các hiệu quả từ nới lỏng kiểm soát đã được thúc đẩy thêm bởi việc tái cơ cấu hệ thống ngân hàng. Các ngân hàng nhà nước được bán đi, nhằm cắt đứt phần lớn mối quan hệ giữa tài chính và tín dụng nhà nước với các ngành công nghiệp. Các quan chức ở ngân hàng dự trữ nói rằng, việc này là một dự báo quan trọng về triển vọng tư nhân hóa.

Việc áp dụng các giải pháp nới lỏng kiểm soát, nhằm khuyến khích cạnh tranh cũng gây ra các vấn đề cho các công ty quốc doanh được dự định tư nhân hóa. Bà Mahboobi, chuyên gia OECD bình luận rằng “Cạnh tranh và tư nhân hóa đôi khi là hai chính sách khó hoà hợp”. Các chuyên gia về cạnh tranh đã lấy trường hợp Công ty EDF làm ví dụ cho tình trạng căng thẳng này.

Công ty EDF và chủ nhân của nó là Chính phủ Pháp sẽ hài lòng khi thấy thị trường nội địa đóng lại đối với các đối thủ cạnh tranh càng lâu càng tốt, bất chấp các quy tắc của châu Âu. Bằng cách đó, Chính phủ Pháp có thể dùng lợi nhuận độc quyền để củng cố các vị thế quan trọng của EDF ở châu Âu. Việc Công ty EDF đột nhập vào Tây Ban Nha và Italy đã gây ra sự phản đối ở các nước này; và việc Pháp tỏ ra miễn cưỡng trong việc tự do hóa thị trường điện là nguyên nhân bất hòa với các nước láng giềng. Có thể thấy là sự phát triển nhanh của Công ty EDF dựa nhiều vào sự hỗ trợ của Chính phủ Pháp. Một khi EDF được tư nhân hoá hoàn toàn thì sự giúp đỡ của Chính phủ có thể cũng không còn.

Tương tự, Công ty Enel của Italy cũng bị chỉ trích mạnh vì dùng lợi nhuận của công ty điện độc quyền để xâm nhập vào ngành viễn thông ở châu Âu (mua số lượng lớn cổ phiếu viễn thông trên các thị trường chứng khoán). Các nhà phê bình nói rằng, Chính phủ Italy đã thất bại trong việc kết hợp tư nhân hóa với giải pháp nới lỏng thị trường điện năm 1999. ở Anh, cả hai chính sách đều được thực hiện và ngành công nghiệp bị chia ra nhiều thành phần để chúng cạnh tranh lẫn nhau.

Chỉ có Anh là chấp nhận sự rút lui của Nhà nước khỏi các ngành công nghiệp lớn nhất. Tuy rằng lúc đầu, sự rút lui này được thực hiện khá thận trọng. Chẳng hạn, loại cổ phần vàng được áp dụng rộng rãi để chống lại khả năng bị thôn tính nhanh (tư nhân hóa 100%) trong các ngành điện, gas. ở châu Âu, tư nhân hóa thường được coi là một giai đoạn để cải trang hiện thực kinh tế. Thông qua tư nhân hóa, các chính phủ huy động tiền cho ngân sách hoặc để nâng cấp bảng cân đối của các công ty quốc hữu. Nhưng trong nhiều trường hợp tư nhân hoá, các chính phủ không để mất quyền kiểm soát của mình và vẫn duy trì sự can thiệp vào doanh nghiệp.

Tóm lại, nhìn nhận theo hướng tích cực, quá trình tư nhân hóa diễn ra trong thời gian qua ở các nước Tây Âu đã để lại nhiều cơ hội tiếp tục phát triển trong tương lai. Để tiếp tục tư nhân hóa thì các chính phủ cần bỏ sự kiểm soát và cho phép các công ty được tự xoay sở trên các thị trường mới nổi ở châu Âu. Vấn đề ở chỗ, tư nhân hóa không thể thực hiện trong thời gian ngắn. Các thị trường chứng khoán lành mạnh hơn là một điều kiện tiên quyết. Nhưng có một đòi hỏi khẩn thiết hơn là sự sẵn sàng chấp nhận tư nhân hóa, và để tạo ra những lợi ích đầy đủ nhất thông qua tư nhân hóa thì các chính phủ cũng cần chấp nhận sự không can thiệp vào hoạt động các doanh nghiệp tư nhân hóa./.

TS. Tô Chính Thắng

TẠP CHÍ CÔNG NGHIỆP Số 14/2003 (trang 11)