BƯỚC TIẾN MỚI BẢO ĐẢM QUYỀN CƯ TRÚ CỦA CÔNG DÂN VIỆT NAM

“Có an cư mới lạc nghiệp”, Luật Cư trú của Việt Nam mới ban hành đã đáp ứng được nguyện vọng chính đáng của nhân dân; đồng thời là luật thông thoáng, tiến bộ nhất của nước ta hiện nay bảo đảm quyền cư trú của nhân dân và quản lý cư trú của Nhà nước.

Luật Cư trú được Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ mười thông qua ngày 29-11-2006, có hiệu lực kể từ ngày 1-7-2007. Việc ban hành Luật này là một bước tiến quan trọng trong công tác lập pháp của Nhà nước ta, tạo cơ sở pháp lý cho công dân thực hiện quyền tự do cư trú, lựa chọn nơi cư trú được Hiến pháp năm 1992 ghi nhận.

I. Luật Cư trú bảo đảm được những quan điểm chính của Đảng, Nhà nước và nhân dân ta; đồng thời, bảo đảm sự thông thoáng về quyền cư trú cho người dân

Luật cư trú bao gồm 6 chương, 42 điều đã bảo đảm được những quan điểm chính của Đảng, Nhà nước và nhân dân ta:

1- Quán triệt và cụ thể hóa quan điểm, chủ trương, chính sách của Đảng về xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật về cư trú, phù hợp với chủ trương cải cách hành chính; phù hợp với tiến trình hội nhập, mở rộng giao lưu và hợp tác quốc tế; phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội trong điều kiện xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và xu hướng hội nhập quốc tế hiện nay.

2- Tạo khuôn khổ pháp lý hữu hiệu để bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân, tạo thuận lợi tối đa cho công dân Việt Nam, người Việt Nam định cư ở nước ngoài vẫn còn quốc tịch Việt Nam trở về Việt Nam sinh sống, làm ăn; trình tự đăng ký cư trú đơn giản, thuận tiện, kịp thời, chính sách, công khai, minh bạch, không gây phiền hà, tiêu cực; đồng thời, bảo đảm cho công tác quản lý cư trú có hiệu quả trong giai đoạn hiện nay và các năm tiếp theo.

3- Là cơ sở để củng cố, hoàn thiện tổ chức bộ máy, cán bộ làm công tác đăng ký, quản lý cư trú; đổi mới phương pháp, ứng dụng có hiệu quả thành tựu khoa học, công nghệ trong quản lý cư trú, bảo đảm tính khoa học, dân chủ, công khai, minh bạch và thuận tiện cho đăng ký, quản lý cư trú.

4- Kế thừa những quy định hợp lý và đang phát huy có tác dụng tốt trong công tác đăng ký, quản lý cư trú; đồng thời tiếp thu có chọn lọc pháp luật và kinh nghiệm quản lý cư trú của nước ngoài để vận dụng phù hợp với đặc điểm, điều kiện của Việt Nam.

5- Quy định cụ thể các vấn đề liên quan đến cư trú, hạn chế đến mức thấp nhất việc phải ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Luật, để các cơ quan nhà nước và mọi tổ chức, cá nhân chấp hành Luật nghiêm chỉnh, thống nhất, kịp thời.

Đối với quyền tự do cư trú của người dân, Luật Cư trú bảo đảm sự thông thoáng nhất từ trước đến nay, đáp ứng được nhiều nguyện vọng mong mỏi chính đáng của người dân.

Tự do cư trú là một trong những quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong tất cả các Hiến pháp của Nhà nước ta. Mặc dù Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy định về cư trú, quản lý cư trú để đáp ứng yêu cầu, phù hợp với thực tiễn của từng giai đoạn. Nhưng cho đến nay, các quy định này còn tản mạn trong nhiều văn bản, chủ yếu được ban hành dưới hình thức Nghị định của Chính phủ. Mặt khác, sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, nhất là yêu cầu hội nhập, mở rộng giao lưu và hợp tác quốc tế, nhiều quy định của pháp luật hiện hành không còn phù hợp nữa; quản lý nhà nước về cư trú còn mang nặng cơ chế xin - cho; trình tự, thủ tục đăng ký hộ khẩu rườm rà, phức tạp, chưa thực sự dân chủ, thống nhất, vận dụng tùy tiện; tình trạng gắn kết tùy tiện vấn đề hộ khẩu với việc thực hiện các chính sách, pháp luật khác của Nhà nước đã làm hạn chế, gây khó khăn, phiền hà cho việc thực hiện các quyền cơ bản của công dân. Bên cạnh đó, một bộ phận nhân dân chưa thực hiện tốt quy định của pháp luật về đăng ký thường trú, tạm trú, khai báo tạm trú, vắng mặt. Những hạn chế này đã làm cho hiệu quả của công tác quản lý nhà nước về cư trú chưa cao, gây ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội của đất nước; đặc biệt, trong nhiều trường hợp đã tạo ra kẽ hở để các phần tử xấu lợi dụng gây ảnh hưởng xấu đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội; ảnh hưởng không tốt đến quyền tự do cư trú của công dân.

Luật Cư trú được ban hành có tính xã hội hóa rất cao, tác động trực tiếp tới mọi công dân ở trong nước và người Việt Nam định cư ở nước ngoài vẫn còn quốc tịch Việt Nam trở về Việt Nam sinh sống. Các quy định của Luật bảo đảm tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện quyền tự do cư trú, lựa chọn nơi cư trú với những trình tự, thủ tục đăng ký đơn giản, thuận tiện, kịp thời, chính xác, không gây phiền hà cho nhân dân; đáp ứng yêu cầu đăng ký, quản lý cư trú trong tình hình mới, yêu cầu hội nhập, mở rộng giao lưu và hợp tác quốc tế. Đó cũng là yêu cầu của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, phục vụ công cuộc đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; đồng thời, cũng là những cam kết của Việt Nam trong tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế, đặc biệt là gia nhập WTO.

II. Một số nội dung cơ bản tiến bộ của Luật Cư trú

1- Bảo đảm quyền tự do cư trú của công dân

Tự do cư trú là một trong những quyền cơ bản của công dân, ngay sau khi thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, quyền này đã được ghi nhận trong Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta và các Hiến pháp tiếp theo; đồng thời, được cụ thể hóa trong Bộ Luật Dân sự và các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước ta. Quyền này, theo quy định của Luật Cư trú được thể hiện bằng việc công dân lựa chọn, quyết định nơi thường trú, nơi tạm trú theo quy định của pháp luật. Cùng đó, công dân còn được yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền đăng ký thường trú, tạm trú cho họ.

Để bảo đảm cho công dân thực hiện quyền tự do cư trú, Điều 4 của Luật đã khẳng định nguyên tắc về cư trú là: tuân thủ Hiến pháp và pháp luật; bảo đảm hài hòa quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, lợi ích của Nhà nước, cộng đồng và xã hội; kết hợp giữa việc bảo đảm quyền tự do cư trú, các quyền cơ bản khác của công dân và trách nhiệm của Nhà nước với nhiệm vụ xây dựng, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, giữ gìn trật tự, an toàn xã hội. Thông qua công tác đăng ký, quản lý cư trú, cũng như đòi hỏi của quá trình thi hành Luật này để phục vụ tốt cho công dân thực hiện quyền tự do cư trú của mình... Theo đó, việc đăng ký, quản lý cư trú phải đáp ứng mạnh mẽ yêu cầu cải cách hành chính trong quản lý cư trú, bảo đảm trình tự, thủ tục đăng ký thường trú, tạm trú đơn giản, thuận tiện, kịp thời, chính xác, công khai, minh bạch, không gây phiền hà cho nhân dân trên tinh thần trách nhiệm cao của những người được Nhà nước giao cho thực hiện nhiệm vụ quản lý cư trú. Mọi thay đổi về cư trú phải được đăng ký; mỗi người chỉ được đăng ký thường trú, tạm trú tại một nơi nhất định. Đồng thời, Luật cũng quy định các điều kiện bảo đảm thực hiện quyền tự do cư trú của công dân và hoạt động quản lý cư trú. Việc quan tâm về nguồn lực cũng như về vật chất của Nhà nước cho hoạt động quản lý cư trú, cũng có nghĩa là phục vụ tốt cho việc thực hiện quyền tự do cư trú của công dân.

Một trong những quy định khác để bảo đảm quyền tự do cư trú của công dân được quy định tại Điều 8 là các hành vi bị nghiêm cấm. Điều 8 quy định cụ thể 9 nhóm hành vi bị nghiêm cấm, để áp dụng đối với cơ quan, tổ chức và cá nhân; trong đó chủ yếu là các hành vi bị nghiêm cấm để áp dụng đối với cơ quan, tổ chức và những người làm công tác đăng ký, quản lý cư trú.

Có một thực tế là việc quy định về hộ khẩu đang bị lạm dụng, gây nên những bức xúc trong nhân dân, từ đó có những đánh giá, hiểu sai lệch về hộ khẩu. Có những trường hợp quy định về hộ khẩu bị sử dụng sai mục đích, làm hạn chế quyền và lợi ích hợp pháp của công dân như lĩnh vực nhà ở, điện, nước sinh hoạt... Nhưng cũng có nhiều trường hợp phải căn cứ vào hộ khẩu của công dân để thực hiện một số quyền khác như quyền bầu cử, ứng cử, thực hiện chế độ bảo hiểm, giao đất để sản xuất theo hộ gia đình, ưu tiên đi học... Do đó, không thể cấm sử dụng hộ khẩu ngoài mục đích quản lý cư trú được. Còn về hành vi lạm dụng quy định về hộ khẩu để hạn chế quyền và lợi ích hợp pháp của công dân thì rất khác nhau, lại diễn ra ở các ngành, lĩnh vực nên trong Luật khó có thể liệt kê hết được để loại bỏ các hạn chế này.

Thực hiện Điều 41 của Luật, Chỉ thị số 7/2007/CT-TTg, ngày 29-3-2007 của Thủ tướng Chính phủ về tổ chức triển khai thi hành Luật, các cơ quan, tổ chức hữu quan đang tiến hành rà soát các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến quy định về hộ khẩu để kiến nghị, chỉ đạo cơ quan có thẩm quyền sửa đổi hoặc bãi bỏ những quy định lạm dụng hộ khẩu. Bộ Công an cũng đã trình Chính phủ Dự thảo Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật, trong đó đã quy định cụ thể hơn hành vi “lạm dụng quy định về sổ hộ khẩu để hạn chế quyền và lợi ích hợp pháp của công dân”; trách nhiệm của các bộ, ngành, ủy ban nhân dân các cấp về việc rà soát văn bản hoặc khi ban hành văn bản qui phạm pháp luật, văn bản khác liên quan đến hộ khẩu, kiểm tra, giám sát, xử lý kịp thời cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền trong việc thực hiện văn bản qui phạm pháp luật, văn bản khác có liên quan đến hộ khẩu mà làm hạn chế quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.

Điều 9 quy định: lựa chọn, quyết định nơi thường trú, tạm trú của mình phù hợp với quy định của Luật và các quy định của pháp luật khác có liên quan; được cấp, cấp lại, đổi sổ hộ khẩu, sổ tạm trú, giấy tờ khác có liên quan đến cư trú; được cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến việc thực hiện quyền cư trú; yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện biện pháp bảo vệ quyền cư trú của mình; khiếu nại, tố cáo, khởi kiện đối với hành vi vi phạm pháp luật về cư trú theo quy định của pháp luật.

Luật cũng xác định các trường hợp công dân bị hạn chế quyền tự do cư trú và quy định rõ trách nhiệm của công dân về cư trú. Một vấn đề có ý nghĩa rất quan trọng mà Luật đã quy định là nơi cư trú của công dân (Điều 12). Theo đó, nơi cư trú của công dân được quy định là chỗ ở hợp pháp mà người đó thường xuyên sinh sống. Nơi cư trú của công dân là nơi thường trú hoặc nơi tạm trú.

Chỗ ở hợp pháp là nhà ở, phương tiện hoặc nhà khác mà công dân sử dụng để cư trú. Chỗ ở hợp pháp có thể thuộc quyền sở hữu của công dân hoặc được cơ quan, tổ chức, cá nhân cho thuê, cho mượn, cho ở nhờ theo quy định của pháp luật.

Chỗ ở hợp pháp là một trong những điều kiện cần thiết để công dân đăng ký thường trú. So với quy định của Nghị định số 51/CP đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định số 108/2005/NĐ-CP, ngày 14-8-2005 và Thông tư số 11/2005/TT-BCA-C11, ngày 7-10-2005 của Bộ Công an hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 51/CP và Nghị định số 108/2005/NĐ-CP, Luật Cư trú có một số điểm mới là: 1- Quy định chỗ ở hợp pháp theo hướng rộng hơn, bao gồm “nhà ở, phương tiện hoặc nhà khác mà công dân sử dụng để cư trú”. 2- Nhà ở được gọi là chỗ ở hợp pháp cũng được quy định rộng hơn, có thể là nhà thuộc quyền sở hữu của công dân hoặc được cơ quan, tổ chức, cá nhân cho thuê, cho mượn, cho ở nhờ theo quy định của pháp luật.

Thực tế có nhiều trường hợp người đi thuê hoặc ở nhờ lại có hành vi gây tranh chấp dân sự với chủ nhà như đòi hỏi được chia nhà..., làm thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của chủ nhà gây ảnh hưởng xấu đến an ninh, trật tự. Để khắc phục tình trạng này, Điều 19, và Điều 20 quy định: Đối với các trường hợp chỗ ở hợp pháp cho thuê, mượn, ở nhờ nhà của cá nhân thì phải được người cho thuê, cho mượn, cho ở đồng ý bằng văn bản. Điều đó có nghĩa là, nếu chủ nhà không đồng ý cho ở nhờ, thuê nhà, mượn nhà được đăng ký thường trú thì không được cơ quan có thẩm quyền giải quyết đăng ký thường trú.

Đối với trường hợp chỗ ở hợp pháp do thuê, mượn ở nhờ nhà của Nhà nước, hoặc của các tổ chức chuyên kinh doanh nhà thì không cần phải có sự đồng ý của chủ nhà; bởi vì, theo quy định của Bộ Luật Dân sự thì Nhà nước, các tổ chức chuyên kinh doanh nhà, khi đã cho người khác mượn, thuê, cho ở nhờ nhà phải làm hợp đồng. Nội dung của hợp đồng này đã thể hiện sự đồng ý cho đăng ký thường trú ở ngôi nhà đó. Quy định nói trên của Luật là nhằm bảo đảm quyền tự do cư trú của công dân và đơn giản hóa thủ tục đăng ký thường trú.

2- Bảo đảm quyền đăng ký thường trú, tạm trú, lưu trú và khai báo tạm vắng

Việc đăng ký thường trú được quy định tại Chương III từ Điều 18 đến Điều 29. Theo quy định tại Điều 18, đăng ký thường trú là việc công dân đăng ký nơi thường trú của mình với cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được cơ quan này làm thủ tục đăng ký thường trú, cấp sổ hộ khẩu. Điều kiện đăng ký thường trú tại thành phố trực thuộc Trung ương, ngoài điều kiện có chỗ ở hợp pháp còn phải có thêm một điều kiện khác, đó là tạm trú liên tục tại thành phố đó từ 1 năm trở lên (giảm 2 năm so với quy định hiện hành) và thuộc trong những trường hợp sau đây:

1- Được người có hộ khẩu đồng ý cho nhập vào sổ hộ khẩu của mình nếu đó là: vợ, chồng về ở với nhau; con cái về ở với cha, mẹ; cha, mẹ về ở với con cái; người hết tuổi lao động, nghỉ hưu, mất sức, nghỉ thôi việc; người tàn tật, mất khả năng lao động, người tâm thần, hoặc bệnh tật mất khả năng nhận thức, khả năng điều khiển hành vi; người chưa thành niên không còn cha, mẹ, hoặc cha, mẹ không có khả năng nuôi dưỡng về ở với người ruột thịt, người giám hộ.

2- Được điều động, tuyển dụng đến làm việc tại cơ quan, tổ chức hưởng lương từ ngân sách nhà nước hoặc theo chế độ hợp đồng không xác định thời hạn và có chỗ ở hợp pháp. Trường hợp chỗ ở hợp pháp cho thuê, mượn, ở nhờ của cá nhân thì phải được người đó đồng ý bằng văn bản.

3- Trước đây đã đăng ký thường trú ở thành phố trực thuộc Trung ương, nay trở đó, tại chỗ ở hợp pháp của mình. Trường hợp chỗ ở hợp pháp cho thuê, mượn, ở nhà của cá nhân thì phải được người đó đồng ý bằng văn bản. Về thủ tục đăng ký thường trú, so với các qui định của pháp luật hiện hành, Luật đã quy định rõ nơi nộp hồ sơ, những giấy tờ cần thiết để đăng ký thường trú.

Vấn đề khá quan trọng của Luật là mô hình quản lý cư trú. Trước khi Luật được Quốc hội thông qua đã có khá nhiều ý kiến khác nhau về vấn đề này, trong đó không ít ý kiến đề nghị việc bỏ quản lý cư trú bằng sổ hộ khẩu, sổ tạm trú và thay vào đó là thẻ công dân. Tuy nhiên nhiều ý kiến cho rằng, việc giữ mô hình quản lý cư trú bằng việc cấp sổ hộ khẩu, sổ tạm trú cho công dân vẫn cần thiết và Luật đã được thông qua theo hướng này.

Quản lý cư trú bằng việc cấp sổ hộ khẩu, sổ tạm trú nhằm góp phần bảo vệ an ninh quốc gia và giữ gìn trật tự, an toàn xã hội; đồng thời, còn phục vụ cho các chính sách quan trọng khác của Nhà nước như: thống kê, điều tra dân số; qui hoạch, bố trí dân cư; tổ chức bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp; đăng ký nghĩa vụ quân sự; thực hiện bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, trả lương hưu trí; thực hiện ưu tiên tuyển sinh vào các trường đại học, cao đẳng đối với một số đối tượng nhất định thuộc miền núi, vùng sâu, vùng xa, biên giới, hải đảo, vùng dân tộc thiểu số; giải quyết tình trạng trẻ em lang thang; quản lý vốn cho vay, kể cả vốn cho vay của Quỹ quốc gia giải quyết việc làm; thi hành một số hình phạt và các biện pháp xử lý hành chính tại địa phương; lập, quản lý hồ sơ địa chính; quản lý người nghiện ma túy và cơ sở cai nghiện ma tuý. Mặt khác, trong điều kiện cơ sở vật chất, kỹ thuật, bộ máy quản lý thiếu về nhân lực và yếu về chất lượng, chưa thể đáp ứng yêu cầu quản lý bằng phương pháp mới thì vẫn cần phải duy trì quản lý cư trú bằng hình thức cấp sổ hộ khẩu đối với trường hợp đăng ký thường trú, cấp sổ tạm trú đối với trường hợp đăng ký tạm trú. Việc giữ mô hình quản lý cư trú này với những quy định về trình tự, thủ tục, điều kiện đơn giản, thuận lợi hơn, cùng với việc chấn chỉnh khâu tổ chức thực hiện sẽ góp phần bảo đảm cho công dân thực hiện quyền tự do cư trú, đồng thời vẫn giúp cho công tác quản lý của Nhà nước về cư trú được hiệu quả.

Việc đăng ký tạm trú, lưu trú và khai báo tạm vắng được quy định tại các Điều 30, 31, 32 một cách rõ ràng.

Đăng ký tạm trú, là việc công dân đăng ký nơi tạm trú của mình với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và được cơ quan này làm thủ tục đăng ký tạm trú và cấp sổ tạm trú cho họ. Cụ thể là, người đang sinh sống, làm việc, lao động, học tập tại một địa điểm nào đó của địa phương nhưng không thuộc trường hợp được đăng ký thường trú tại địa phương đó, thì trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày đến phải đăng ký tạm trú tại công an địa phương đó. Người đến đăng ký tạm trú phải xuất trình giấy chứng minh nhân dân, hoặc các giấy tờ hợp lệ khác; giấy chứng minh quyền sở hữu hoặc sử dụng nhà ở; phiếu báo thay đổi hộ khẩu, nhân khẩu. Trường hợp chỗ ở hợp pháp là nhà do thuê, mượn của cá nhân thì phải được chủ nhà đồng ý bằng văn bản. Trong thời hạn 3 ngày làm việc kể từ ngày nhận đủ giấy tờ nói trên, trưởng công an địa phương phải cấp sổ tạm trú theo quy định. Sổ tạm trú có giá trị xác định nơi tạm trú của công dân và không xác định thời hạn. Như vậy, về mặt pháp lý, sổ tạm trú được coi gần giống như sổ hộ khẩu. Tuy nhiên, người đăng ký tạm trú nhưng không sinh sống, làm việc ở đó từ 6 tháng trở lên, sẽ bị xóa tên.

Lưu trú, theo quy định của Luật, là việc công dân ở lại trong một thời gian nhất định tại địa phương ngoài nơi cư trú của mình và không thuộc trường hợp phải đăng ký tạm trú. Khái niệm “tạm trú vãng lai” trước đây được thay bằng khái niệm “lưu trú”. Quy định này nhằm dơn giản hóa thủ tục đối với việc quản lý khách vãng lai. Theo đó, khách vãng lai không phải làm thủ tục đăng ký quá chặt chẽ như đăng ký thường trú, tạm trú, mà chỉ cần thông báo cho công an địa phương là được.

Về khai báo tạm vắng, trước đây, tất cả mọi công dân từ 15 tuổi trở lên có việc phải vắng mặt qua đêm tại chỗ ở đều phải khai báo tạm vắng. Nay chỉ có một số đối tượng mới phải khai báo tạm vắng như: bị can, bị cáo; những người đang bị quản chế; những người trong độ tuổi làm nghĩa vụ quân sự, dự bị động viên...

Với những nội dung tiến bộ của Luật Cư trú và việc ban hành nó vào thời điểm hiện nay đã đáp ứng được đông đảo nguyện vọng của nhân dân từ nhiều năm nay.