Đồng bộ hóa khung pháp luật đối với các loại hình doanh nghiệp

 

Chủ nhiệm: Th.S Phạm Bình An

Thành viên tham gia: PGS.TS. Nguyễn Như Phát, ThS.Vũ Ngọc Anh, CN.Châu Quốc An, ThS.Vương Tịnh Mạch, CN.Nguyễn Phương Thúy

I. Đặt vấn đề:

Việt Nam đang định hướng phát triển một nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Một trong các yêu cầu cơ bản của nền kinh tế thị trường là đảm bảo tính bình đẳng của các chủ thể tham gia hoạt động kinh doanh. Trong đó, vừa đảm bảo tính đa dạng về loại hình, sở hữu, cách thức tổ chức … nhưng vừa đảm bảo tính thống nhất về luật điều chỉnh và ứng xử của Nhà nước đối với các doanh nghiệp.

Thực tế trong thời gian qua cho thấy, các doanh nghiệp Việt Nam có xu hướng phát triển đan xen về sở hữu và từng bước thống nhất về loại hình. Nổi bật là chủ trương cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước (DNNN); công ty hoá các DNNN và doanh nghiệp thuộc Đảng, đoàn thể. Trong xu hướng phát triển thống nhất này, các văn bản pháp luật về các loại hình doanh nghiệp hiện nay đang chia cắt mặt bằng pháp lý điều chỉnh các loại hình doanh nghiệp, là một trong những bất bình đẳng giữa các thành phần kinh tế. Vì vậy, đề tài này hướng đến mục đích nghiên cứu để đưa ra những luận cứ cho phương án tối ưu trong việc đồng bộ hóa khung pháp luật đối với các loại hình doanh nghiệp Việt Nam.

II. Những vấn đề về doanh nghiệp và đồng bộ hóa khung pháp luật đối với doanh nghiệp

Quan niệm đặc trưng cho nền kinh tế thị trường xem doanh nghiệp như một chủ thể kinh tế - xã hội hoàn toàn độc lập có quyền và nghĩa vụ trước pháp luật, tương tự như một công dân; cơ quan chức năng chỉ can thiệp trực tiếp khi xuất hiện hiện tượng vi phạm pháp luật bằng các chế tài theo luật định. Điều đó có nghĩa là doanh nghiệp được làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm.

Như vậy, quan niệm, đặc điểm của doanh nghiệp trong nền kinh tế thị trường cần được phản ánh trong khung pháp luật điều chỉnh. Gắn kết chặt chẽ với việc bảo vệ lợi ích công, khung pháp luật về doanh nghiệp phải giải bài toán về sự kết hợp tối ưu giữa những “mong muốn và lo ngại của nhà nước” với những đặc điểm, giá trị từ cơ chế thị trường. Vấn đề này đặc biệt quan trọng với những nước có nền kinh tế chuyển đổi như nước ta.

1. Các tiêu chí được xây dựng để phân loại doanh nghiệp

- Tiêu chí về sở hữu

Một khi đặt nặng vấn đề sở hữu, khung pháp luật sẽ thể hiện “phân vùng doanh nghiệp” theo các thành phần kinh tế. Các loại hình doanh nghiệp tương ứng với một thành phần kinh tế sẽ có những điều chỉnh đặc thù. Nguồn gốc sự phân loại doanh nghiệp theo các tiêu thức sở hữu ở nước ta bắt nguồn từ vai trò độc tôn của các xí nghiệp quốc doanh. Khi chuyển sang cơ chế mới, sự thừa nhận ban đầu các hình thức tổ chức doanh nghiệp bắt buộc phải dựa trên những quan niệm mới về sở hữu. Không chấp nhận liệu pháp “sốc”, khung pháp luật về doanh nghiệp biến đổi bằng cách “lai ghép” từ từ để tạo sự biến đổi thích hợp.

Định hình doanh nghiệp theo sở hữu khó có sự kết nối chung giữa các tiểu hệ thống nhằm tạo lập tính đồng bộ của khung pháp luật. Việc tạo lập các mô thức mới cũng rất khó khăn vì bản chất “đối kháng”, cô lập tự nhiên của tiêu chí sở hữu.

- Tiêu chí về sự tách bạch

Tiêu chí về sự tách bạch, được đúc kết từ lịch sử lâu dài của các sáng kiến về thương mại cũng như về pháp lý, là nền tảng của luật về tổ chức doanh nghiệp. Về cơ bản, tiêu chí này hướng tới phân loại doanh nghiệp dựa trên mức độ tách bạch giữa doanh nghiệp và các chủ sở hữu doanh nghiệp.

Sự tách bạch tập trung ở một số nội dung chính sau:

+ Tách bạch trừu tượng (tách bạch có tính trừu tượng giữa doanh nghiệp với những người sáng lập ra nó).

+ Tách bạch về tài sản.

+ Tách bạch về việc đại diện.

+ Tách bạch về quyền kiểm soát.

Sự kết hợp các nội dung trên của việc tách bạch sẽ ấn định đặc trưng của loại hình tổ chức doanh nghiệp. Đây cũng là cơ sở cho sự phát triển và hình thành các loại hình doanh nghiệp mới. Việc phân chia theo hình thức sở hữu rất gượng ép khi ứng dụng tiêu chí về sự tách bạch để xây dựng mô hình doanh nghiệp hiệu quả.

- Tiêu chí về các yếu tố kinh tế

Cùng sự phát triển của các trường phái kinh tế, doanh nghiệp được xem là nơi kết hợp các nguồn lực đầu vào. Mọi hình thức tổ chức doanh nghiệp, do vậy, được quy về bài toán tối ưu với các chiến lược về hiệu quả. Theo cách tiếp cận này, các yếu tố kinh tế tạo quyết định thành lập doanh nghiệp của nhà đầu tư gồm: chi phí thành lập doanh nghiệp; tính liên tục của doanh nghiệp; chế độ trách nhiệm; sự kiểm soát; các tính toán về lợi ích. Sự kết hợp các yếu tố trên đã đưa đến nhiều loại hình doanh nghiệp, tương ứng với nhiều tên gọi khác nhau. Mỗi yếu tố lại có một cơ chế pháp lý thể hiện riêng, lại phân hóa về mặt pháp lý và tiếp tục kết hợp để có những loại hình doanh nghiệp mới, đa dạng hơn.

2. Khung pháp luật điều chỉnh doanh nghiệp

Bỏ qua các tranh cãi về thuật ngữ, nắm bắt khái niệm khung pháp luật theo nội dung đưa đến một số cách hiểu về khung pháp luật như sau:

- Cách hiểu theo dạng cấu trúc

Theo cách hiểu này, khung pháp luật là tổng thể các yếu tố thể hiện cấu trúc điều chỉnh của pháp luật đối với các quan hệ xã hội trong một lĩnh vực xác định. Cấu trúc khung pháp luật không chỉ đề cập đến bản thân hệ thống các quy phạm pháp luật mà còn bao gồm các nguyên tắc, chính sách nền tảng và việc thiết kế bộ máy bảo đảm tác động điều chỉnh của các quy phạm này.

- Cách hiểu theo dạng sân chơi

Theo cách hiểu này, khung pháp luật chính là những luật lệ, nguyên tắc tổ chức, điều hành và bảo vệ cuộc chơi. Các chủ thể tham gia cần phải tuân thủ luật chơi gồm:

a) Những chế định, nguyên tắc, cách thức tổ chức bảo đảm sự tham gia, gia nhập sân chơi của các chủ thể (các luật vào sân).

b) Những chế định, nguyên tắc, cách thức, phương thức tổ chức xoay quanh hoạt động của các chủ thể khi tham gia cuộc chơi (luật trên sân chơi).

c) Những chế định, nguyên tắc, phương thức bảo đảm sự rút lui của các chủ thể ra khỏi cuộc chơi (luật ra sân)

- Cách hiểu theo dạng hình thức

Theo cách hiểu này, khung pháp luật đơn giản là hệ thống các văn bản pháp luật có vai trò chủ đạo, làm nền tảng cho cơ chế điều chỉnh của pháp luật đối với các quan hệ xã hội thuộc một lĩnh vực cụ thể nào đó. Cách thức tổ chức, nguyên tắc chủ đạo, cơ chế thi hành xem như đương nhiên được định vị trong văn bản. Khung pháp luật, vì vậy, là khung cấu thành từ các văn bản.

Từ những nhận định khác nhau về khung pháp luật, khung pháp luật đối với các loại hình doanh nghiệp được tranh cãi từ hai góc độ sau:

- Từ cách tiếp cận kiểu cấu trúc hoặc kiểu sân chơi, khung pháp luật đối với các loại hình doanh nghiệp được hiểu một cách “bao trùm” lên toàn bộ sự vận động của doanh nghiệp.

- Khung pháp luật về doanh nghiệp, được quy định bởi tính ứng dụng, cần tập trung vào các thiết chế định hình về tổ chức và quản lý, chống lại khuynh hướng phân tán, chồng chéo, thiếu đồng bộ của các quy phạm pháp luật.

Phạm vi nghiên cứu khung pháp luật về các doanh nghiệp sẽ được giới hạn trong những nội dung phục vụ cho mục tiêu đặt ra đối với vấn đề đồng bộ hóa. Khung pháp luật về doanh nghiệp tập trung vào các nội dung chủ yếu sau:

- Kết cấu bề mặt của khung pháp luật

Ở nước ta, bề mặt của khung pháp luật thể hiện rõ nhất ở các tiểu hệ thống xác lập các loại hình doanh nghiệp trên cơ sở các tiêu chí về sở hữu. Thực trạng các phân vùng chính trong khung pháp luật bắt nguồn từ tính mục tiêu và quan niệm về doanh nghiệp.

- Kết cấu chiều sâu của khung pháp luật

Kết cấu chiều sâu thể hiện tính mục tiêu trong các cách tiếp cận khác nhau của khung pháp luật về doanh nghiệp. Kết cấu chiều sâu của khung pháp luật tập trung trên những nội dung sau:

• Quan niệm về doanh nghiệp và tính đặc thù của từng loại hình doanh nghiệp.
• Tính mục tiêu của khung pháp luật về các loại hình doanh nghiệp.
• Các cách tiếp cận cấu trúc, sân chơi và hình thức đối với khung pháp luật về doanh nghiệp.

- Điều kiện vận hành đồng bộ của khung pháp luật

Những điều kiện vận hành đồng bộ của khung pháp luật thường gắn với những thay đổi về toàn bộ môi trường thể chế, như yêu cầu về một nền tư pháp vững mạnh, nền hành chính hiệu quả, về minh bạch thông tin, sự phát triển vững mạnh của các thể chế hỗ trợ thị trường… Trong phạm vi đề tài này, các nghiên cứu sâu không đi sâu về các điều kiện vận hành đồng bộ của khung pháp luật đối với các loại hình doanh nghiệp.

Để đồng bộ hóa, khung pháp luật về doanh nghiệp phải có sự tương ứng và thích hợp với nhu cầu phát triển các loại hình doanh nghiệp cũng như phải đặt trong mối tương quan với việc hoàn thiện khung pháp luật kinh tế nói chung.

II. Đánh giá tính đồng bộ của khung pháp luật về các loại hình doanh nghiệp Việt Nam hiện hành

Điều kiện lịch sử đã tạo nên sự ra đời muộn và chậm phát triển của luật pháp về doanh nghiệp ở Việt Nam. Về mặt pháp lý, kinh tế tư nhân nói chung và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế tư nhân nói riêng không được thừa nhận trong giai đoạn trước đổi mới.Với những cải cách từ năm 1986, nền kinh tế nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước đã hình thành.

Ở Việt Nam hiện nay, từ quan điểm phân loại doanh nghiệp dựa chủ yếu trên tính chất sở hữu, các loại hình doanh nghiệp được pháp luật ghi nhận bao gồm: DNNN, doanh nghiệp tư nhân, công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, công ty hợp danh, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Cùng với hậu quả từ tư duy pháp luật trước thời kỳ đổi mới, tập trung lại, các yếu tố lịch sử ảnh hưởng lên khung pháp luật doanh nghiệp theo hướng bóp méo, phân tán và thiếu hiệu quả. Điều này đưa đến không ít khó khăn trong việc xây dựng các thiết chế pháp lý cho một nền kinh tế thị trường, đặc biệt là khung pháp luật về doanh nghiệp.

Luật Doanh nghiệp ra đời đã thể hiện sự thay đổi tư duy về phương thức quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp. Sự chuyển đổi lớn nhất về tư duy trong quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp là từ bỏ cơ chế “xin – cho”, đồng thời chuyển từ tiền kiểm sang hậu hiểm. Nhà nước không còn trực tiếp giám sát toàn diện hoạt động của doanh nghiệp, mà chủ yếu tạo cơ chế cho xã hội, công luận và các đối tác kinh doanh giám sát doanh nghiệp trong quá trình hoạt động. Thủ tục thành lập doanh nghiệp trở nên rất đơn giản.

Tính tự hành của Luật Doanh nghiệp thể hiện rõ nét nhất trong việc tháo bỏ các rào cản gia nhập thị trường đối với doanh nghiệp. Xuất phát từ những đòi hỏi bức xúc của nền kinh tế, Luật Doanh nghiệp đánh dấu việc tiếp thu những quan điểm mới, thiết kế theo khuynh hướng chung của luật tổ chức doanh nghiệp trong nền kinh tế thị trường.

Trong cơ chế thị trường, luật về tổ chức doanh nghiệp có vai trò là các luật “tự hành”. Sự thành lập, tổ chức và hoạt động của doanh nghiệp hạn chế ở mức thấp nhất việc đòi hỏi phải có sự chấp thuận từ phía các cơ quan quản lý nhà nước. Doanh nghiệp tự thân tổ chức, vận động theo cơ chế thị trường, và tất nhiên sẽ phải gánh vác những rủi ro từ cơ chế đó mang lại.

Vấn đề đồng bộ hóa khung pháp luật đối với các loại hình doanh nghiệp đang được đặt ra. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều tranh cãi về cơ sở lý luận và thực tiễn trong việc hình thành các luật chung (đặc biệt là Luật Doanh nghiệp chung). Nhưng có thể nói, mọi người đều nhất trí với vai trò tiền đề của Luật Doanh nghiệp trong tạo lập một khung pháp lý đối với các loại hình doanh nghiệp. Tuy nhiên, Luật Doanh nghiệp dường như thành công hơn với mục tiêu gỡ bỏ các rào cản gia nhập thị trường. Dấu ấn về một cơ chế quản trị hiệu quả dường như vẫn chưa rõ nét và còn xa mới đạt được sự hoàn thiện.

Như vậy, để đảm bảo tính đồng bộ khung pháp lý đối với các loại hình doanh nghiệp, một trong những hướng đi là xây dựng một luật chung trên nền tảng Luật Doanh nghiệp có bổ sung những nguyên tắc quản trị doanh nghiệp hiện đại và phù hợp với truyền thống người Việt Nam.

1. Quá trình đồng bộ hóa khung pháp luật điều chỉnh các doanh nghiệp có vốn thuộc sở hữu nhà nước

Các khái niệm khác nhau về DNNN đều có một điểm chung là đều đề cập đến quyền sở hữu hoặc quyền kiểm soát của Nhà nước, mà đại diện thường là Chính phủ, đối với doanh nghiệp. Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 tiếp tục duy trì và củng cố tính bảo vệ sở hữu của nhà nước. Điều chỉnh quan hệ giữa chủ sở hữu nhà nước với người đại diện phần vốn góp của Nhà nước tại doanh nghiệp do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ, doanh nghiệp có cổ phần, vốn góp chi phối của Nhà nước là một trong hai phạm vi điều chỉnh của Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003.

Doanh nghiệp nhà nước có tính đa mục tiêu, trong đó giữa mục tiêu lợi nhuận và mục tiêu mang tính xã hội lại là hai hướng phát triển ngược chiều nhau tạo ra sự mâu thuẫn nội tại trong bản thân doanh nghiệp nhà nước. Điều đáng lưu ý hơn cả là ngay trong mục tiêu bảo vệ sở hữu của Nhà nước đối với doanh nghiệp đã mâu thuẫn với tính đa mục tiêu mà Nhà nước đặt ra cho doanh nghiệp nhà nước. Với những khiếm khuyết nêu trên Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 đã tạo ra một hậu quả là vẫn duy trì sự tồn tại của những quy định riêng dành cho doanh nghiệp nhà nước, nghĩa làchưa tạo ra sự bình đẳng thật sự giữa các thành phần kinh tế về mặt bằng pháp luật.

2. Quá trình đồng bộ hóa khung pháp luật điều chỉnh đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài

Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đóng một vai trò quan trọng trong thu hút vốn, công nghệ, tích lũy kinh nghiệm quản lý, nâng cao mặt bằng chung về năng lực cạnh tranh nói riêng và góp phần tăng trưởng kinh tế nói chung. Nhìn chung, loại hình doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài có những nét đặc thù sau:

- Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài chỉ có thể phát triển trong điều kiện nền kinh tế thị trường có sự hợp tác kinh tế quốc tế giữa các quốc gia

- Thành lập và hoạt động của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài là một hình thức đầu tư trực tiếp từ nước ngoài

- Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài luôn chịu những điều chỉnh mang tính giới hạn từ phía nhà nước

- Giữa doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài và những doanh nghiệp trong nước luôn có một độ chênh nhất định

- Các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thường có sức mạnh thị trường, nguồn lực tài chính, kinh nghiệm và kỹ năng quản lý.

- Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài nhạy cảm với môi trường kinh doanh trong nước và quốc tế

Một cách tự nhiên, luật pháp các nước luôn có sự đề phòng với các nhà đầu tư nước ngoài, bên cạnh những khuyến khích được thúc đẩy bằng quá trình giao lưu thương mại quốc tế. Hai biện pháp thường sử dụng là thiết lập các giới hạn và những yêu cầu đối với hoạt động kinh doanh của nhà đầu tư nước ngoài trên nước sở tại. Các công ty nước ngoài thường bị loại khỏi một số ngành, lĩnh vực mà nước chủ nhà có ý “đề phòng”. Các doanh nghiệp FDI cũng có thể phải tuân thủ một số yêu cầu nhất định với ý nghĩa “kiểm soát động thái” như tỉ lệ xuất khẩu, chuyển giao công nghệ, sự tham gia trong quản trị… Mục đích sử dụng các biện pháp này thể hiện sự đề phòng của quốc gia sở tại nhằm tối đa hóa những lợi ích và giảm thiểu những tổn thương có thể có đối với nền kinh tế.

3. Nhận định về môi trường thể chế cho hoạt động của các doanh nghiệp

Khái niệm về thể chế rất được nhấn mạnh trong các khuyến nghị về xây dựng cơ chế vận động hiệu quả của thị trường. Ba nội dung cơ bản cấu thành thể chế gồm: các quy tắc; cơ chế thi hành; các tổ chức. Nếu xem các thể chế như một phức hợp tác động tổng thể lên hoạt động của các doanh nghiệp, ta sẽ có hình ảnh về môi trường thể chế. Đối với các loại hình doanh nghiệp nước ta, môi trường thể chế có một số nét chủ đạo sau:

- Do mới chuyển sang cơ chế thị trường, môi trường thể chế hỗ trợ cho hoạt động của các doanh nghiệp còn rất non yếu.

- Với xuất phát điểm thấp, môi trường thể chế hỗ trợ cho cơ chế thị trường nước ta không thể hiện rõ nét tính chuyên nghiệp – nét chủ đạo trong các nền kinh tế thị trường phát triển cao.

- Xuất phát từ cơ chế cũ, các doanh nghiệp được định hình theo tiêu chí phân loại về sở hữu. Các thể chế hỗ trợ hoạt động của các doanh nghiệp có khuynh hướng phân tán theo nguồn gốc sở hữu của các doanh nghiệp.

Việc ban hành Luật Doanh nghiệp thực sự là một bước đột phá. Trong khi đó các văn bản có liên quan khác chưa có sự chuẩn bị để theo kịp sự bứt phá này. Hệ quả là sự vượt lên của Luật Doanh nghiệp đã “vô tình” tạo ra khoảng trống, mà thường gọi là kẽ hở về mặt pháp lý, gây nên những hiện tượng lợi dụng (đã xảy ra trên thực tế) hoặc tâm trạng lo lắng về sự quá thông thoáng của Luật. Sự thiếu tương thích của Luật Doanh nghiệp trong hệ thống các thể chế hiện hành đã làm giảm tính tích cực của luật này, đồng thời bộc lộ rõ hơn những điểm yếu của doanh nghiệp Việt Nam.

4. Nhận định chung về tính đồng bộ của khung pháp luật đối với các loại hình doanh nghiệp

Nhận định về tính đồng bộ của khung pháp luật đối với các loại hình doanh nghiệp có thể tập trung trong một số ý sau:

Thứ nhất, tiêu chí về sở hữu vẫn giữ vai trò chủ đạo trong xác lập các loại hình doanh nghiệp. Khái niệm và quan điểm tiếp cận về doanh nghiệp vẫn chưa thống nhất. Khung pháp luật về các loại hình doanh nghiệp vẫn đang phân mảng trong ba sân chơi: khu vực nhà nước, khu vực tư nhân, khu vực có vốn đầu tư nước ngoài. Việc ra đời các luật chung không đồng nghĩa với tạo lập một sân chơi bình đẳng.

Thứ hai, do không xác định rõ ràng mục tiêu, khung pháp luật đối với các loại hình doanh nghiệp nước ta có phần nào lệch khỏi xu hướng phát triển hiện nay. Trong xu thế phát triển hiện đại, đã có sự thừa nhận chung đối với những vấn đề còn quan trọng hơn cả sở hữu, quan trọng hơn cả việc doanh nghiệp đội “mũ” gì. Trong việc phối hợp các nguồn lực, yêu cầu về hiệu quả đã xóa nhòa ranh giới của những khác biệt. Sau một thời gian thích nghi, đã đến lúc phải có một số thay đổi nhất định để có thể khai thác tính ưu việt của cơ chế thị trường theo định hướng đã lựa chọn.

Thứ ba, khung pháp luật điều chỉnh các loại hình doanh nghiệp nước ta đang đứng trước nhiều mâu thuẫn. Các chế định điều chỉnh ba loại hình doanh nghiệp vẫn không tìm được tiếng nói chung, kéo theo đó là sự phân tán tương ứng trong các thiết chế hỗ trợ dẫn đến tình trạng vẫn được gọi là thiếu đồng bộ trong khung pháp luật hay phân biệt đối xử giữa các loại hình doanh nghiệp. Cần phải thấy rằng, tình trạng thiếu đồng bộ trong khung pháp luật về doanh nghiệp không đơn thuần xuất phát từ những yếu kém về kỹ thuật lập pháp hay kỹ thuật tổ chức. Nó bắt gốc rễ từ quan niệm, cách tiếp cận về doanh nghiệp, về thành phần kinh tế. Các thay đổi nếu không đi từ gốc rễ sẽ mang tính hình thức hoặc dẫn đến các biến động tai hại.

Thứ tư, khung pháp luật về các loại hình doanh nghiệp đang đứng trước sức ép của quá trình hội nhập. Sức ép ngày một thể hiện rõ cùng với việc triển khai thực thiện các hiệp định, các lộ trình đã cam kết. Đi lên quá trình chuyển đổi, những khiếm khuyết từ cơ chế cũ vẫn chưa được gột rửa hết. Với xuất phát điểm thấp như vậy, quá trình đồng bộ hóa khung pháp luật đối với các loại hình doanh nghiệp đòi hỏi những nỗ lực vượt bậc để có thể đón nhận các cơ hội và đương đầu với các nguy cơ đến từ quá trình hội nhập.

III. Giải pháp và kiến nghị nhằm đồng bộ hóa khung pháp luật đối với các loại hình doanh nghiệp

Trong giai đoạn hiện nay, xuất phát từ nhu cầu khách quan của việc điều chỉnh pháp luật đối với doanh nghiệp, hệ thống pháp luật về doanh nghiệp đã bộc lộ những bất cập ở những khía cạnh cơ bản sau đây:

- Việc phân loại doanh nghiệp dựa chủ yếu trên tiêu chí sở hữu đã và đang gây ra sự bất bình đẳng giữa các nhà đầu tư thuộc các thành phần kinh tế và hình thức sở hữu khác nhau.

- Phân biệt trong quan điểm và phương pháp điều chỉnh pháp lý về doanh nghiệp.

- Chưa tạo thành một hệ thống thống nhất, không rõ về luật chung và luật chuyên ngành.

- Ghi nhận chưa đầy đủ những loại hình doanh nghiệp cần thiết.

- Chưa đáp ứng các yêu cầu hội nhập quốc tế

Về phương diện lí luận, sự hoàn thiện của pháp luật về doanh nghiệp luôn có tính tương đối, thích ứng với từng giai đoạn phát triển của nền kinh tế. Vì vậy việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật về doanh nghiệp phải được xác định là một quá trình liên tục, lâu dài với những bước đi và giải pháp thích hợp. Với cách tiếp cận như vậy, từ những cơ sở lí luận và thực tiễn ở Việt Nam, chúng tôi cho rằng việc hoàn thiện pháp luật về doanh nghiệp cần được thực hiện theo những tư tưởng chỉ đạo sau:

- Hoàn thiện pháp luật về doanh nghiệp phải căn cứ vào những đặc điểm của nền kinh tế thị trường Việt Nam. Trong điều kiện kinh­­­­­­­­ tế thị trường, tự do và bình đẳng trong kinh doanh được coi là những nguyên tắc cốt lõi để duy trì và phát triển kinh tế. Định hướng xã hội chủ nghĩa không phải là phủ nhận những giá trị tiến bộ của chủ nghĩa tư bản trong xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội.

- Truyền thống và văn hóa kinh doanh đóng vai trò quan trọng đối với sự hình thành, phát triển và phong cách kinh doanh của các doanh nghiệp. Trong điều kiện Việt Nam hiện nay, pháp luật về doanh nghiệp cần được được thể hiện với cấu trúc và nội dung đơn giản, dễ hiểu, nhưng phải chặt chẽ nhằm tạo được sự yên tâm, tin cậy, đảm bảo sự an toàn cho các nhà đầu tư khi đầu tư vốn vào doanh nghiệp... Mặt khác, khi xây dựng pháp luật về doanh nghiệp cần phải tính đến vấn đề trình độ nhận thức, thái độ của đa số các nhà đầu tư đối với công việc kinh doanh và doanh nghiệp.

- Tính thống nhất của pháp luật về doanh nghiệp thể hiện ở chỗ pháp luật về doanh nghiệp là một chỉnh thể, được cấu thành bởi các quy phạm, các chế định có nội dung tương thích, không mâu thuẫn, không chồng chéo lên nhau.

- Tính minh bạch là cơ sở nền tảng tạo lập nên môi trường pháp lý ổn định cho tổ chức và hoạt động của các doanh nghiệp. Tính minh bạch của pháp luật là một yêu cầu mang tính khách quan. Tuy nhiên, để thực hiện được yêu cầu này thì yếu tố chủ quan có vai trò quyết định. Một trong những điều kiện quan trọng để đảm bảo tính minh bạch của pháp luật là quy trình xây dựng pháp luật phải phù hợp.

- Trước đòi hỏi của tiến trình hội nhập, pháp luật về kinh doanh, thương mại nói chung và về tổ chức doanh nghiệp nói riêng của Việt Nam đã và sẽ cũng phải có những thay đổi sâu sắc cả về quan điểm, nội dung pháp lý và kỹ thuật lập pháp. Đã đến lúc phải loại bỏ những “dị biệt” không nên có trong hệ thống pháp luật về doanh nghiệp ở Việt Nam (trong mối liên hệ với tập quán và thông lệ thương mại quốc tế). Pháp luật về doanh nghiệp cần phải được hoàn thiện theo hướng đa dạng hóa các loại hình tổ chức kinh doanh, không lấy tiêu chí sở hữu làm căn cứ pháp lý chủ yếu để phân loại doanh nghiệp.

- Việc hoàn thiện pháp luật về doanh nghiệp cần được đặt trong giải pháp tổng thể hoàn thiện pháp luật kinh tế. Hoàn thiện pháp luật về doanh nghiệp một cách đồng bộ cùng với các chế định khác của pháp luật kinh tế là một yêu cầu quan trọng, có ý nghĩa đảm bảo cho tổ chức và hoạt động của doanh nghiệp có môi trường pháp lý đồng bộ và thống nhất. Trong các chế định có liên quan đến tổ chức và hoạt động của doanh nghiệp, cần đặc biệt lưu ý đến các chế định về sở hữu, về kế toán, thống kê, kiểm toán, chế định về chứng khoán và thị trường chứng khoán, chế định về cạnh tranh, chế định về tội phạm trong lĩnh vực kinh tế.

1. Xử lý các vấn đề đặc thù của từng loại hình doanh nghiệp

Tình trạng thiếu đồng bộ của khung pháp luật đối với các loại hình doanh nghiệp được gây ra bởi hai yếu tố:

- Các yếu tố xuất hiện chung ở các loại hình doanh nghiệp, tạm gọi là các yếu tố kết nối. Đây là các yếu tố liên quan đến quá trình hình thành, vận động của doanh nghiệp, quá trình quản lý nhà nước đối với hoạt động của doanh nghiệp. Các yếu tố này thường hiện diện ở tất cả các loại hình doanh nghiệp, kết nối giữa các tiểu hệ thống để đưa đến một hình ảnh thống nhất về doanh nghiệp. Ví dụ, luôn có các chế định về thành lập doanh nghiệp, về thuế, về kế toán, kiểm toán, về trách nhiệm của doanh nghiệp… trong tất cả các loại hình. Các yếu tố kết nối thường được tiếp cận về mặt kỹ thuật và hiệu quả. Một khi các yếu tố này không thể hiện rõ vai trò “kết nối”, khung pháp luật trở nên thiếu đồng bộ, tạo nên tình trạng chia cắt giữa các sân chơi đối với những loại hình doanh nghiệp.

- Các yếu tố xuất hiện từ đặc thù của mỗi loại hình doanh nghiệp. Các đặc điểm riêng có của mỗi loại hình doanh nghiệp đòi hỏi các quy tắc ứng xử phù hợp. Các yếu tố đặc thù của doanh nghiệp có thể ảnh hưởng “thái quá” đến khung pháp luật, tạo ra tình trạng không đồng bộ, làm giảm hiệu quả điều chỉnh.

Các vấn đề đặc thù của từng loại hình doanh nghiệp cần được xử lý một cách thỏa đáng để xây dựng khung pháp luật đồng bộ và hiệu quả. Hai nội dung quan trọng cần tập trung là:

- Xác định “kịch bản” chung khi xử lý những vấn đề đặc thù của các loại hình doanh nghiệp. Nổi bật các vai diễn phải tuân theo kịch bản mới đạt hiệu quả. Nếu không đặt nặng vấn đề sở hữu, mọi việc trở nên dễ dàng hơn vì sự vận động của thị trường thường cung cấp những “kịch bản” chuẩn.

- Phát triển các yếu tố kết nối. Dựa trên cách tiếp cận về sở hữu, các yếu tố kết nối trong khung pháp luật trở nên cô lập theo đặc thù của các loại hình doanh nghiệp, tạo ra các độ chênh, sự phân biệt đối xử và vận động không đồng bộ. Tuy nhiên, các yếu tố kết nối cũng đòi hỏi các kỹ thuật tổ chức và hoạt động chuyên nghiệp của các cơ quan.

Yêu cầu đặt ra đối với việc xử lý các vấn đề đặc thù là phải tạo được tác động ảnh hưởng đối với khung pháp luật chung về các loại hình doanh nghiệp. Các ngoại lệ phù hợp với đặc thù từng loại hình doanh nghiệp cần giữ ở mức tối thiểu.

2. Hoàn thiện nội dung quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp

Hoàn thiện nội dung quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp cần tập trung vào những nội dung sau:

- Tách biệt vai trò chủ sở hữu đối với các DNNN và vai trò quản lý nhà nước nói chung, tạo điều kiện cho các doanh nghiệp hoạt động bình đẳng với các loại hình doanh nghiệp khác. Bắt đầu bằng việc sửa đổi căn bản Luật DNNN, tháo bỏ bớt chế độ chủ quản nặng tính hành chính trong các khía cạnh quản lý doanh nghiệp.

- Thống nhất hệ thống mã số doanh nghiệp. Việc thống nhất mã số doanh nghiệp ngay từ khâu đăng ký kinh doanh sẽ giúp giảm bớt các phiền hà trong khâu hậu kiểm.

- Thay đổi phong cách làm việc của các cơ quan quản lý nhà nước từ ban phát sang hỗ trợ và cung ứng dịch vụ cho doanh nghiệp. Định hình cơ chế phục vụ doanh nghiệp phải xóa bỏ những nguyên nhân hình thành nên cơ chế xin cho. Một là, phải hạn chế dần những kiểu quy phạm “bất hợp lý” đứng về phía lợi ích doanh nghiệp. Các mức khống chế cứng nhắc tạo cho các cơ quan “quyền sinh sát”, mặt khác “kích thích” sự sáng tạo của doanh nghiệp trong các thủ đoạn “vượt rào”, đặc biệt trong lĩnh vực thuế. Hai là, ràng buộc trách nhiệm của các cơ quan nhà nước khi can thiệp đến hoạt động của doanh nghiệp. Những tổn thất, các chi phí tăng thêm do hoạt động kém hiệu quả của cơ quan nhà nước cần phải có một cơ chế ràng buộc trách nhiệm được khuyến khích thực thi.

- Ứng dụng công nghệ thông tin trong quan hệ nhà nước – doanh nghiệp – công chúng. Xây dựng hệ thống dữ liệu doanh nghiệp, hệ thống thông tin tín dụng là điều hết sức cần thiết. Bên cạnh đó, ứng dụng công nghệ thông tin cũng sẽ giúp tạo cơ chế liên thông thông tin giữa các cơ quan, giảm bớt chi phí cho doanh nghiệp khi phải xác nhận các thông tin từ cơ quan này đối với cơ quan khác.

- Phát huy vai trò của kế toán, kiểm toán. Trước hết, hệ thống chứng từ, tài khoản, báo cáo tài chính, mẫu sổ theo quy định… cần hướng đến bản chất của nghiệp vụ, tôn trọng lợi ích và quyền chủ động của doanh nghiệp. Bên cạnh hoàn thiện hệ thống các chuẩn mực, hệ thống kế toán, kiểm toán nước ta cần phát huy quyền làm chủ của doanh nghiệp, đẩy mạnh hơn nữa việc doanh nghiệp tự in hóa đơn, tự kê khai thuê, sử dụng phương pháp khấu hao khác…

- Phát triển mô hình hệ thống giám sát pháp lý mới.. Hệ thống giám sát mới sẽ dựa trên cam kết của các doanh nghiệp, tăng tính tự chịu trách nghiệm của chính các doanh nghiệp trong hoạt động kinh doanh. Nhà nước ghi nhận các cam kết này và đảm bảo những hậu quả hết sức bất lợi nếu doanh nghiệp vi phạm. Cơ chế giám sát mới phát huy vai trò giám sát của các lực lượng thị trường.

Với tính cách là pháp luật của việc xác lập “đầu vào” của thị trường, pháp luật về doanh nghiệp cũng cần có những tư tưởng và quan niệm thống nhất về việc thể chế hóa một cách cụ thể nguyên tắc tự do kinh doanh, mà cụ thể là tự do thành lập doanh nghiệp, của các nhà đầu tư. Trong chừng mực đó, pháp luật về doanh nghiệp cũng có những vấn đề thuộc “mẫu số chung” cho mọi loại hình doanh nghiệp, trong khi các vấn đề “kỹ thuật” của việc thành lập các loại hình doanh nghiệp vẫn không thể phải thống nhất.

Đồng bộ hóa khung pháp luật các loại hình doanh nghiệp, đối với địa phương như TP.HCM, cần nhìn ở góc độ khác. Không trực tiếp đối mặt với các vấn đề to tát như sửa đổi, bổ sung, thiết kế luật, nên hay không nên có Luật Doanh nghiệp chung nhưng thành phố với vai trò đầu tàu kinh tế, các chính sách, cơ chế, quy trình, quy định… thường đi những bước tiên phong trong hỗ trợ doanh nghiệp, hoàn thiện môi trường kinh doanh. Đặc biệt các thử nghiệm mới, các chính sách mới về doanh nghiệp được thể hiện trong các quy định rất hay được các địa phương lân cận học tập, hoặc sử dụng làm nền tảng để “nâng cấp” các đạo luật về doanh nghiệp hiện hành.

Trên thực tế, tuy rất năng động trong xây dựng các chính sách về doanh nghiệp nhưng các quy định của UBND TP.HCM cũng còn tình trạng thiếu đồng bộ, không hiệu quả khi triển khai thực hiện các chính sách. Việc đề xuất, thiết kế các chính sách về doanh nghiệp được giao cho các Sở, ban ngành liên quan như Sở Kế hoạch-Đầu tư, Sở Tài chính, Sở Thương mại…, bổ sung bằng vô số các cuộc họp lấy ý kiến của tập thể các ban, ngành khác, rất không rõ ràng về chất lượng, hiệu quả tác động. Do không có các bước thống nhất và phương pháp tốt, việc xây dựng, thiết kế các quy định thể chế hóa các chính sách của thành phố thường triển khai cập rập, sa vào các cuộc tranh luận cục bộ, vận hành không đồng bộ trong khung pháp luật, hiệu quả thi hành thấp.

Với ý nghĩa quan trọng đó, chúng tôi đề xuất một quy trình khoa học trong thể chế hóa các chính sách về doanh nghiệp tại TP.HCM, gồm các bước khái quát sau:

- Bước 1: Đánh giá chính sách. Trước khi thể chế hóa các chính sách, cần xác định rõ nhu cầu, tránh các quan điểm cục bộ. Ý kiến của doanh nghiệp cần phải được tôn trọng. Ở bước này cần xác định rõ nội dung chính yếu của chính sách. Ví dụ cần hỗ trợ doanh nghiệp trên các mặt nào

- Bước 2: Thiết kế các quy định liên quan đến nội dung của chính sách. Công việc ở bước này là thể hiện các nội dung của chính sách dưới dạng ngôn ngữ luật pháp. Đặc biệt chú trọng các quy phạm hiện hành, tránh sự chồng chéo.

- Bước 3: Thiết kế các quy định liên quan đến cơ chế triển khai tổ chức thực hiện. Công việc ở bước này là trả lời câu hỏi: “Làm thế nào có thể áp dụng các nội dung ở bước 2 trên thực tế”.

- Bước 4: Cấu trúc hoàn chỉnh

- Bước 5: Tổ chức hội thảo – lấy ý kiến

- Bước 6: Hoàn chỉnh lần cuối trước khi trình.

Tuy nhiên, để hoàn thiện quy trình này, đòi hỏi phải có những hướng nghiên cứu sâu hơn, đặc biệt về các lý thuyết và kỹ thuật phân tích chính sách. Đặc biệt đối với các chính sách, quy định về doanh nghiệp, sự phức tạp đan xen giữa các nhóm lợi ích cần phải được phân tích, đánh giá trên cơ sở khoa học. Đây cũng là một trong những nỗ lực hướng tới hoàn thiện hệ thống khung pháp luật về doanh nghiệp hướng tới tính đồng bộ và hiệu quả.

IV. Kết luận

Đồng bộ khung pháp luật về các loại hình doanh nghiệp là vấn đề đặt ra cả về lý luận và thực tiễn. Với các đặc thù có tính lịch sử, khung pháp luật về doanh nghiệp ở nước ta đặt trên nền tảng các tiêu chí về sở hữu. Từ đó tạo ra các hướng phát triển khác nhau cho các loại hình doanh nghiệp thuộc những thành phần kinh tế khác nhau. Các lối mòn đã định hình trong hệ thống pháp luật doanh nghiệp nước ta, ảnh hưởng đến vị thế của các loại hình doanh nghiệp theo từng khu vực kinh tế, gây ra tình trạng phân biệt đối xử, các quy định pháp luật vừa thiếu đồng bộ, vừa thiếu hiệu quả.

Vấn đề cốt lõi của đồng bộ hóa khung pháp luật đối với các loại hình doanh nghiệp là những thay đổi về mặt quan điểm. Với xuất phát điểm rất thấp, hệ thống thể chế và luật pháp nước ta chịu ảnh hưởng nặng nề của việc thể hiện đường lối chính trị trong tư duy kinh tế và lập pháp. Cách tiếp cận này đã dẫn đến thực trạng khung pháp luật không phục vụ tốt cho nền kinh tế thị trường. Một sân chơi bình đẳng phải được thiết lập trên những thay đổi về bản chất cuộc chơi. Một cuộc chơi tốt phải tạo ra được các giá trị và lợi ích cho phát triển kinh tế, không phải chăm chú vào các rào cản.

Đi từ tính đặc thù của ba hệ thống khung pháp luật về doanh nghiệp: DNNN, doanh nghiệp theo Luật Doanh nghiệp, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, đề tài tập trung vào những nét chủ đạo trong thực trạng khung pháp luật thiếu đồng bộ hiện nay. Bắt đầu từ quan niệm về doanh nghiệp, cái nhìn tổng thể về khung pháp luật, nhóm nghiên cứu cho rằng điều quan trọng là phải thống nhất các mục tiêu chung của khung pháp luật. Mục tiêu của khung pháp luật không thể hiện toàn bộ trong các văn bản pháp luật mà nằm trong tác động tổng thể lên loại hình doanh nghiệp được điều chỉnh, chính xác là nằm trong những tư tưởng nền tảng xây dựng các đạo luật. Điều này giải thích tại sao có những đạo luật về doanh nghiệp ra đời thành công hơn các đạo luật khác, dù có những “tuyên ngôn” chung rất rõ ràng. Nhưng thay đổi phải bắt nguồn từ gốc rễ, từ lối tư duy, từ cách tiếp cận phiến diện về sở hữu để có thể có được những chiến lược lập pháp hiệu quả trong dài hạn. Đây cũng là điểm cốt yếu của nỗ lực đồng bộ hóa khung pháp luật đối với các loại hình doanh nghiệp.

Hình thức:  Báo cáo tóm tắt dài 36tr., báo cáo tổng hợp dài 163tr.

Lưu trữ trên mạng LAN VKT và Thư viện VKT – VKT 17.06.2004

Năm hoàn thành: HT2004